(Доклад Минтруда России)

Введение

В предшествующий период Правительство Российской Федерации уделяло значительное внимание повышению эффективности системы обязательного социального страхования. Был разработан и принят целый пакет федеральных законов, регулирующих условия социального страхования граждан.

В сфере пенсионного обеспечения это федеральные законы от 17.12.2001 года N 173-ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации", от 15.12.2001 года N 167-ФЗ "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации", от 15.12.2001 года. N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации", от 24.07. 2002 года N 111-ФЗ "Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации".

В предшествующий период удалось существенным образом улучшить положение с доходами внебюджетных социальных фондов. Так, если в 2001 году поступления составили 653,2 млрд. рублей, то в 2002 году 914,5 млрд. рублей, т.е. увеличение составило 1,4 раза.

Переход на новую систему пенсионного обеспечения позволил обеспечить рост пенсий опережающими темпами по сравнению с индексом потребительских цен.

Велась работа по принятию федеральных законов "Об обязательных профессиональных пенсионных системах в Российской Федерации", "О страховом взносе на финансирование обязательных пенсионных систем".

В течение последних лет осуществлялась деятельность по совершенствованию системы обязательного социального страхования в части, относящейся к деятельности Фонда социального страхования Российской Федерации. Принят ряд мер по поэтапному освобождению Фонда социального страхования Российской Федерации от выполнения несвойственных ему функций нестрахового характера.

В целях оптимизации расходов на выплату пособий был установлен максимальный размер пособий по временной нетрудоспособности. Указом Президента Российской Федерации от 15 марта 2000 года N 508 он ограничен 85 минимальными размерами оплаты труда. С 2002 года максимальный размер пособия по временной нетрудоспособности за полный календарный месяц не может превышать 11700 рублей.

Определенные шаги делались в области формирования системы обязательного медицинского страхования. В мае 2003 г в. Тамбове на заседании Госсовета была одобрена Концепция модернизации системы обязательного медицинского страхования.

Кроме того, для отработки механизма финансирования страховых взносов на неработающее население проводится эксперимент по заключению многосторонних Соглашений между высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, Пенсионным фондом Российской Федерации, Федеральным фондом обязательного медицинского страхования Российской Федерации и территориальными фондами ОМС.

В рамках данного эксперимента предполагается выработать практику определения источников и порядка финансирования программ медицинского обеспечения неработающего населения. В настоящее время определен перечень регионов по проведению эксперимента по реализации постановления Правительства Российской Федерации от 17.03.2003 N 158 "О дополнительном финансировании расходов, связанных с оказанием адресной медицинской помощи". В данном эксперименте участвуют 16 субъектов Российской Федерации.

Однако в указанный период не удалось в полной мере обеспечить законодательное оформление предложений по развитию системы обязательного медицинского страхования и внедрению механизмов, стимулирующих добровольное страхование здоровья и жизни. Кроме того, остаются неурегулированными вопросы более активного участия субъектов Российской Федерации в финансировании медицинских программ для неработающего населения.

Правительством Российской Федерации утверждена Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003-2005 годы). В ней отражены основные положения, изложенные в Послании Президента России Владимира Путина Федеральному Собранию.

Программа ставит в качестве одного из важнейших приоритетов повышение уровня и качества жизни населения. В свою очередь, это требует реализации целого ряда мер, направленных на повышение доходов населения, эффективности социальных услуг, предоставляемых государством, усиление адресности социальной помощи и рост качества системы обязательного социального страхования.

Решение последней задачи должно отвечать следующим принципам:

• защита от потенциальных социальных рисков, должна быть эффективной;
• система социального страхования должна обеспечивать необходимый уровень стабильности общества;
• обязательства государства в области обязательного социального страхования должны быть полностью обеспечены финансовыми средствами в режиме реального времени;
• оптимизация обязательств государства в области обязательного социального страхования должна в достаточной степени толерантно восприниматься обществом в целом и ее отдельными социальными группами;
• обязательства государственных внебюджетных фондов не должны расти опережающими темпами по сравнению с ростом доходов граждан.

Таким образом, в рамках реформирования системы обязательного социального страхования необходимо решить ряд задач:

• завершить формирование законодательной базы;
• оптимизировать соотношение уровня обязательств и финансовых ресурсов;
• повысить эффективность администрирования расходов в системе обязательного социального страхования;
• создать условия для долговременного баланса доходов и расходов государственных социальных внебюджетных фондов.

1. Основные проблемы системы обязательного социального страхования

Система обязательного социального страхования в Российской Федерации охватывает следующие основные виды :

• пенсионное страхование;
• социальное страхование (в том числе возмещение вреда от производственного травматизма);
• медицинское страхование.

В каждом из перечисленных видов страхования имеются определенные проблемы, без решения которых невозможно создать эффективную систему социального страхования и обеспечить высокий уровень социальной защиты населения от различного рода социальных рисков. Кроме частных задач система социального страхования имеет и ряд общих проблем.

1.1. Общие проблемы системы обязательного социального страхования

К общим проблемам характерным для всех видов обязательного социального страхования можно отнести следующее.

А) Сохранение нестраховых принципов

Сохранение нестраховых принципов в системе обязательного социального страхования заключается в следующем:

• существуют выплаты нестрахового характера;
• отсутствует зависимость уровня выплачиваемых пособий от размеров отчислений.

Так, например, за счет Фонда социального страхования Российской Федерации осуществляется финансирование таких нестраховых расходов как: пособий по возмещению стоимости гарантированного перечня услуг и социальных пособий на погребение; оплаты путевок на санаторно-курортное лечение и оздоровление работников и членов их семей; программ по оздоровлению детей; частичного содержания детско-юношеских спортивных школ.

Таблица 1

Характер выплат в системе социального страхования

Кроме того, в системе пенсионного страхования объем поступлений сумм страховых взносов на финансирование страховой части трудовой пенсии не обеспечивает в полной мере расходы Пенсионного фонда Российской Федерации на выплату указанной части трудовых пенсий.

Б) Несбалансированность государственных обязательств и объема имеющихся финансовых ресурсов.

Сохранение в системе обязательного социального страхования нестраховых выплат с одной стороны, а также недостаточно высокий уровень администрирования доходов и расходов государственных внебюджетных фондов с другой, постоянно воспроизводят проблему финансовой неустойчивости системы обязательного социального страхования.

Для системы социального страхования и, особенно, для системы обязательного медицинского страхования, характерна тенденция опережающего роста расходов над доходами.

В) Незавершенность правового регулирования системы государственного обязательного социального страхования.

В частности:

• до настоящего времени не принят федеральный закон "Об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности, в связи с материнством и на случай смерти";
• отсутствует федеральный закон "О Фонде социального страхования Российской Федерации".

Сохраняются элементы, которые были характерны для плановой экономики (положения об учете при начислении пособий по временной нетрудоспособности непрерывного трудового стажа).

Законодательно не утверждены порядок, процедуры, источники финансирования дефицита средств на выплату страховой части трудовых пенсий.

Кроме того, существует ряд серьезных противоречий в Бюджетном и Налоговом кодексах в той части, которые касаются Единого социального налога.

Г) Нет достаточного обоснования уровня социальных выплат

По рискам, принимаемым на социальное страхование в связи со старостью, инвалидностью и потерей кормильца (а они составляют основную часть при определении ставки единого социального налога), уровень социальных выплат в Российской Федерации ниже, чем это предусмотрено Конвенцией Международной организации труда N 102 "О минимальных нормах социального обеспечения" и стандартами Европейского Союза. Так, если средний уровень замещения пенсией заработка в России составляет в среднем 30-33%, то по Конвенции МОТ этот показатель составляет 40%, а в Европейском Союзе-50%.

С другой стороны, уровень замещения доходов в результате временной потери нетрудоспособности в Российской Федерации может составлять 100%, тогда как в других европейских странах этот уровень не превышает 50%.

Д) Неблагоприятные демографические тенденции

Помимо выше перечисленных проблем, в долгосрочной перспективе вся система обязательного социального страхования столкнется с необходимостью учета негативных тенденций в области демографии, которые связаны с сокращением доли населения в трудоспособном возрасте.

Будет повышаться коэффициент иждивенческой нагрузки за счет повышения удельного веса в структуре населения престарелых и инвалидов (в том числе инвалидов с детства), а также снижения уровня рождаемости.

1.2. Основные проблемы по видам обязательного социального страхования

1.2.1. Пенсионное страхование

Программой социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003-2005 годы), в качестве главной задачи на предстоящий период в области государственного пенсионного обеспечения и обязательного пенсионного страхования определены последовательный рост уровня пенсионного обеспечения населения и финансовая устойчивость пенсионной системы.

Проектом федерального закона "О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2004 год" предусмотрены доходы в сумме 1000,6 млрд. рублей, из них 916,6 млрд. рублей в части, не связанной с обязательным накопительным финансированием трудовых пенсий, и расходы в сумме 946,6 млрд. рублей, из них 936,4 млрд. рублей в части, не связанной с обязательным накопительным финансированием трудовых пенсий.

В настоящее время и на ближайшую перспективу в условиях действующего законодательства объем поступлений сумм страховых взносов на финансирование страховой части трудовой пенсии не обеспечивает в полной мере расходы Пенсионного фонда Российской Федерации на выплату указанной части трудовых пенсий.

На возмещение недостатка направляются средства, образовавшиеся в результате превышения сумм поступлений ЕСН в части, зачисляемой в федеральный бюджет, над расходами на выплату базовой части трудовой пенсии (25%).

Для обеспечения финансовыми ресурсами полной выплаты базовой части пенсии необходимо установить ставку ЕСН в части, зачисляемой в федеральный бюджет и направляемой на выплату базовой части трудовой пенсии, не ниже 8,5%. В противном случае потребуется выделение средств из федерального бюджета на покрытие дефицита бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации.

В соответствии с макроэкономическими показателями на 2005 год расходы Пенсионного фонда Российской Федерации по выплате трудовых пенсий прогнозируются в размере 970,77 млрд. рублей, из них:

• на выплату базовой части трудовой пенсии - в размере 326,78 млрд. рублей;
• на выплаты страховой части трудовой пенсии - в размере почти 643,99 млрд. рублей.

1.2.2. Социальное страхование

Из-за отсутствия российского законодательства обеспечение пособиями по временной нетрудоспособности регулируется в настоящее время законодательством бывшего Союза ССР, многие нормы которого устарели. В связи с этим требуется осуществить серьезную работу по формированию законодательных актов, которые отражают новые социально-экономические реалии.

Как указывалось выше, одной из важнейших проблем социального страхования является наличие большого числа нестраховых выплат.

На 2004 год доходы Фонда социального страхования Российской Федерации на обязательное социальное страхование (без обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний) предусмотрены в сумме 126285,9 млн. рублей (без учета входного остатка), расходы - в сумме 126605,8 млн. рублей. (В ходе рассмотрения проекта бюджета на 2004 год в Государственной Думе Российской Федерации пересмотрены его параметры. В частности, составлен прогноз ожидаемого исполнения федерального бюджета за 2003 год. Он предполагает, что в 2004 году бюджет Фонд социального страхования будет бездефицитным).

Доходы Фонда социального страхования Российской Федерации от ЕСН в 2005 году составят около 141,2 млрд. рублей. Расходы¹ же Фонда социального страхования РФ по обязательному социальному страхованию в соответствии с макроэкономическими показателями на 2005 год прогнозируются в сумме 141,3 млрд. рублей, из них на обеспечение гарантированных государством выплат 137,8 млрд. рублей².

Кроме того, ряд организаций и индивидуальных предпринимателей³ (в соответствии с действующим законом) имеют право на значительные льготы по уплате отчислений в ФСС. В то же время они пользуются теми же правами на получение страхового возмещения, что и другие плательщики, которые льгот не имеют. Таким образом, возникает проблема отсутствия зависимости уровня выплачиваемых пособий от размеров отчислений. Это нарушает страховые принципы системы обязательного социального страхования и создает условия для возникновения дефицита средств в системе ФСС.

1.2.3. Медицинское страхование

Опыт введения ОМС в Российской Федерации в период экономического спада привел к тому, что главная задача - привлечение дополнительных финансовых средств в систему здравоохранения - оказалась невыполненной, так как в условиях бюджетного недофинансирования отрасли средства ОМС оказались по сути бюджетозамещающими.

Другой причиной неразвитости системы страхования в области здравоохранения является сохранение сметного финансирования, т.е. когда расходы на медицину в госучреждениях здравоохранения определяются числом врачей в них, количеством коек, и тем, сколько нужно заплатить за коммунальные услуги.

В итоге финансирование не зависит от того, какого рода лечение предоставляют эти поликлиники и больницы, хорошо ли в них лечат или плохо. Количество и мощность таких учреждений никак не соотносится с реальными потребностями и обязательствами по оказанию медицинской помощи.

Основным способом решения проблемы адаптации бюджетной модели здравоохранения к условиям рыночной экономики является институт медицинского страхования. Поэтому реформирование системы обязательного медицинского страхования (ОМС) на современном этапе возможно только в контексте системных изменений в здравоохранении, основные направления которых определены Концепцией развития здравоохранения и медицинской науки.

Помимо данных проблем в системе ОМС остро стоит проблема несбалансированности доходов и расходов. В частности это выражается в несбалансированности Базовой программы ОМС.

На 2004 год стоимость Базовой программы ОМС по прогнозу Минфина России оценивается в 244,3 млрд. рублей.

При финансировании Программы государственных гарантий Российской Федерации по обеспечению населения бесплатной медицинской помощью наблюдаются структурные диспропорции между средствами бюджета здравоохранения и средствами ОМС.

Так, в 2002 году Программа госгарантий выполнена на 93%, в том числе ее составная часть - программа ОМС - всего лишь на 55,4%, в то время как бюджетная часть Программы госгарантий профинансирована на 156,6%. Это свидетельствует о том, что органы исполнительной власти не в достаточной мере уплачивают страховые взносы на ОМС неработающих граждан и направляют средства в здравоохранение, минуя систему ОМС.

В результате этого учреждения здравоохранения не дополучают средства на заработную плату, медикаменты, питание, мягкий инвентарь, т.е. по тем статьям расходов, которые осуществляются за счет средств ОМС. В то же время расходы, которые должны осуществляться за счет средств бюджетов (приобретение оборудования, капитальный ремонт, текущие расходы, дорогостоящее лечение) финансируются выше норматива, предусмотренного Программой госгарантий.

2. Основные направления реформирования системы обязательного социального страхования

Реформирование системы обязательного социального страхования должно осуществляться при соблюдении следующих важных принципов:

• соблюдение конституционных прав граждан Российской Федерации;
• четкое определение целей, задач и источников финансирования для различных видов социального страхования;
• дальнейшее развитие страховых принципов;
• развитие персонифицированного учета во всей системе социального страхования;
• адекватность уровня социальной защиты размерам страховых платежей;
• устранение дублирования функций;
• создание условий финансовой устойчивости системы обязательного социального страхования.

Реализация указанных принципов потребует осуществление целого комплекса мероприятий. В частности необходимо продолжить формирование институциональных условий для эффективного функционирования системы обязательного социального страхования. Это предполагает, что Правительству Российской Федерации потребуется сосредоточить свои усилия на следующих направлениях:

• провести анализ законодательной и нормативной правовой базы (федеральной и региональной) в сфере социального страхования, ведомственных актов, регулирующих вопросы социального страхования;
• осуществить ревизию перечня выплат и расходов, осуществляемых в системе обязательного социального страхования, и на этой основе подготовить предложения по установлению четких границ для страховых и нестраховых выплат и расходов, определить источники финансирования для каждого их вида;
• осуществить меры, направленные на приведение порядка, условий и размеров страхового обеспечения в соответствии с социально-экономическим положением страны;
• определить потребности системы обязательного социального страхования в финансовых средствах,
• обеспечить изменение законодательства о внебюджетных государственных социальных фондах, о системе управления системой и ресурсами социального страхования, об обеспечении паритетности участия представителей субъектов обязательного социального страхования в органах управления системы ОСС;
• создать условия для привлечения частных страховых компаний к системам ОСС и ОМС.

Кроме этого, необходимо осуществить ряд серьезных мероприятий по повышению эффективности администрирования расходов, предназначенных для страхового возмещения социальных рисков. Для этих целей в среднесрочной перспективе следует создать единую информационную базу по всем видам социального страхования. Осуществить меры, направленные на разработку системы присвоения гражданам единого социального номера и выдачи персональных карточек социального страхования.

Таким образом, будет окончательно сформирован персонифицированный учет всех застрахованных граждан. Это в свою очередь позволит избежать случаев получения страхового возмещения по одному и тому же основанию из разных источников, а также сделать более адресной систему социальной защиты.

В этом же направлении можно рассмотреть возможность организационного объединения всех социальных внебюджетных фондов в один. При этом необходимо учесть административно-организационную самостоятельность территориальных фондов медицинского страхования.

Данное решение имеет свои преимущества и недостатки. С одной стороны, такое объединение позволяет снизить уровень административных расходов, но с другой возникает проблема обеспечения финансовой устойчивости единого фонда и соблюдения интересов страхователей, осуществляющих взносы на различные цели.

Кроме того, необходимо принимать во внимание, что решение об объединении внебюджетных фондов должно сопровождаться существенным изменением в действующем законодательстве.

2.1. Предложения по реформированию системы обязательного пенсионного страхования

Реформирование системы государственного пенсионного обеспечения с выделением обязательного пенсионного страхования в качестве части новой пенсионной системы состоялось 01.01.2002 года.

С этой даты вступили в силу федеральные законы "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации" и "О трудовых пенсиях в Российской Федерации", согласно которым установлена прямая связь между размерами взносов по обязательному пенсионному страхованию и страхового обеспечения - страховой и накопительной частей пенсий.

Финансовые обязательства страховщика (ПФР) перед застрахованными лицами фиксируются на их индивидуальных лицевых счетах в течение всей трудовой деятельности до момента назначения пенсии. При назначении пенсии финансовые обязательства также фиксируются, но в виде размера выплачиваемой пенсии. Обязательства индексируются по правилам, установленным законами. Пересмотр или оптимизация этих текущих персонифицированных обязательств не осуществимы в принципе.

В этой связи возможными направлениями оптимизации системы обязательного пенсионного страхования являются:

• сокращение долгосрочных обязательств ПФР на выплату пенсий;
• сокращение расходов ПФР, производимых помимо расходов на выплату текущих пенсий.

2.1.1. Сокращение долгосрочных обязательств ПФР на выплату пенсий

Всем застрахованным лицам должна быть произведена денежная оценка пенсионных прав, приобретенных к моменту начала пенсионной реформы исходя из стажа и заработка, имевших место до 01.01.2002 года, по правилам исчисления пенсий, действовавшим накануне реформы.

В настоящее время и в период до 2013 года. такая оценка производится одновременно с назначением пенсии. При этом финансовый объем обязательств (суммы оценки приобретенных пенсионных прав) напрямую зависит от установленного на конкретный год ожидаемого периода выплаты трудовой пенсии по старости (в 2004 году - 156 месяцев, в 2005 году. - 162 месяца и т.д., который поэтапно к 2013 году повышается до нормы - 228 месяцев).

Если зафиксировать сумму пенсионных прав перед застрахованными лицами 1 января 2005 года, то общий объем финансовых обязательств по будущей выплате страховой части трудовой пенсии у ПФР окажется в 1,41 раза ниже, чем в случае, если откладывать оценку прав на период после 2013 года.

Соответственно в долгосрочной перспективе обязательства по выплате страховой части трудовой пенсии у ПФР будут на 10-20% меньше с учетом заниженной оценки приобретенных пенсионных прав.

Инвентаризация позволит определить уровень обязательств государства и объем нефинансируемых мандатов. Более того она будет стимулировать самозанятое население и работодателей представлять в ПФР (в установленные сроки) документы, необходимые для подтверждения стажа и размера заработка, а следовательно, уплачивать взносы в пенсионную систему.

Законодательно вопрос сроков и порядка такой оценки не урегулирован исчерпывающим образом. Его решение возможно путем исключения статьи 30 из Федерального закона "О трудовых пенсиях в Российской Федераций" и заменой нормой о проведении оценки на 1 января 2005 года по правилам, установленным Правительством Российской Федерации, и только по имеющимся в ПФР сведениям (без права на "довнесение" документов в последующем и уточнения произведенной оценки).

Законодательством предусмотрено, что при исчислении страховой части трудовой пенсии, назначаемой досрочно (на 5-10 лет ранее общеустановленного пенсионного возраста или независимо от возраста), ожидаемый период выплаты такой пенсии должен увеличиваться на количество лет, недостающих до достижения возраста 60 лет (мужчины) или 55 лет (женщины).

Вместе с тем, учет досрочного периода при назначении пенсий вводится поэтапно (по году за год) и лишь начиная с 2013 года.

Необходимо ввести его с 1 января 2005 года. Это означает, что в 2010 году (ожидаемый период выплаты пенсии по старости 192 месяца), размер страховой части пенсии, назначаемой на 5 лет (60 месяцев) ранее общеустановленного пенсионного возраста, будет в (192+60)/192 =1,31 раза меньше (за счет учета 5 лет ее досрочной выплаты) против действующих норм.

2.1.2. Сокращение расходов ПФР, производимых помимо расходов на выплату текущих пенсий.

К ним относятся возможные предложения по сокращению расходов на доставку пенсий и административных расходов ПФР.

A) Сократить расходы на оплату услуг по доставке пенсий.

Оплачивать услуги по доставке пенсий и пособий за счет бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации только инвалидам I и II группы и лицам старше 80 лет.

Сокращение расходов при реализации данного предложения составит 8,7 млрд. рублей в расчете на 2005 год.

Б) Сократить расходы на обеспечение текущей деятельности Пенсионного фонда Российской Федерации.

В системе персонифицированного учета Пенсионного фонда Российской Федерации уже в 2004 году будут иметься все сведения для назначения трудовых пенсий, а процесс ведения лицевых счетов и пенсионных дел должен быть унифицирован и в высокой степени автоматизирован. В связи с этим потребность в значительной численности штата Фонда сократится.

Соответствующие расходы могут быть снижены на 9-10 млрд. руб.

B) Ликвидировать условия, при которых выплата пенсий осуществляется одновременно по разным основаниям.

Лицам, ставшими инвалидами вследствие несчастного случая на производстве или профессионального заболевания, по их выбору выплачивать либо ежемесячную страховую выплату за счет средств Фонда социального страхования Российской Федерации, либо пенсию по инвалидности за счет средств Пенсионного фонда Российской Федерации.

В соответствии с действующим законодательством указанные лица имеют право на обе выплаты одновременно, т.е. имеет место, когда по одному страховому случаю осуществляется две страховые выплаты.

По данным статистической отчетности N 94-собес в 2001 году таким правом пользовалось 205 тыс. инвалидов, выплаты за счет Пенсионного фонда РФ составили 1,777 млрд.руб. С 2002 года, в связи с изменением формы статистической отчетности, раздельный учет лиц, получающих пенсию по инвалидности, не ведется.

Реализация предложений по оптимизации расходов пенсионного фонда Российской Федерации может обеспечить дополнительное поступление в 2005 году средств - в размере 20,5 млрд. рублей. Дефицит по выплате базовой части трудовой пенсии в бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации в 2005 году в размере 180 млрд. рублей. Таким образом, реализация предложений по оптимизации расходов Пенсионного фонда Российской Федерации не окажет существенного влияния на снижение имеющегося дефицита, но в тоже время вызовет негативную реакцию со стороны населения.

2.1.3. Изыскание дополнительных источников финансирования.

Для реализации этих целей можно рассмотреть следующие направления работы:

• разрешить всем застрахованным лицам уплачивать в свою пользу взносы в виде фиксированного платежа сверх суммы взносов по обязательному пенсионному страхованию, уплачиваемой страхователем.

Минимальный размер фиксированного платежа составляет 150 руб. в месяц, из которых 100 руб. будет приходиться на финансирование страховой части трудовой пенсии, 50 руб.- на финансирование накопительной части трудовой пенсии.

При условии, что половина из 49,9 млн. застрахованных лиц, работающих по найму, воспользуется предоставленным правом, дополнительные доходы Пенсионного фонда Российской Федерации в части, не связанной с накопительным финансированием трудовых пенсий, могут составить в расчете на год 29,9 млрд. рублей.

Однако следует обратить внимание на тот факт, что данные расчеты носят условный характер. В первую очередь трудно спрогнозировать реальное поведение застрахованных граждан. Поэтому цифра 50% может варьироваться в любую сторону и в значительных интервалах. Учитывая это можно скорректировать данный прогноз, предположив, что на каждый миллион застрахованных дополнительные доходы могут составить порядка 500 млн.

2.2. Предложения по реформированию системы обязательного социального страхования

В целях повышения эффективности социального страхования необходимо обеспечить решение следующих важных задач:

• исключить из системы социального страхования все нестраховые платежи;
• осуществить инвентаризацию обязательств и на этой основе реализовать мероприятия по обеспечению баланса доходов и расходов Фонда социального страхования Российской Федерации;
• повысить эффективность администрирования доходов и расходов. Решение этих задач возможно следующим образом.

2.2.1. Перенос нестраховых выплат на бюджеты разных уровней

К расходам нестрахового характера можно отнести финансирование оздоровления детей работающих граждан, частичное содержание детско-юношеских спортивных школ, оплаты путевок на долечивание в санаторно-курортных учреждениях, непосредственно после стационарного лечения, пособия при рождении ребенка, выплата пособий на погребение.

Таблица 2

Расходы ФСС по нестраховым выплатам

Для решения этой проблемы необходимо принять решение о переносе этих расходов на федеральный и региональные бюджеты.

Расходы на обеспечение выплат, исключаемых из системы обязательного социального страхования, в условиях реформирования начиная с 2005 года, которые предлагается передать на другие уровни бюджетной системы, составят по годам (более подробно см. таблицу 2):

2.2.2. Оптимизация страховых расходов

Для сокращения расходов Фонда социального страхования Российской Федерации на пособия по временной нетрудоспособности по обязательному социальному страхованию предлагается освободить выплаты по временной нетрудоспособности от налога на доходы физических лиц и, одновременно, установить пониженные размеры пособий по временной нетрудоспособности (стаж до 5-ти лет - 45%; от 5-8 лет - 65%; свыше 8-ми лет - 85% от средней заработной платы).

Можно рассмотреть возможность перехода к страхованию предельного заработка и ввести ограничение на сумму месячного заработка работника, на который начисляется единый социальный налог, в пределах 15,0 тысяч рублей и установить максимальный размер пособия по временной нетрудоспособности в расчете за месяц 15,0 тыс. рублей. На сумму, превышающую 15,0 тыс. рублей, единый социальный налог не начисляется. При этом на ставку для начисления единого социального налога установить в твердом размере без учета регрессии.

В настоящее время разрабатывается нормативный правовой акт, в котором предполагается упорядочить порядок назначения пособия по временной нетрудоспособности, по беременности и родам, путем определения среднего заработка для исчисления пособий исходя из заработной платы за последние 12 месяцев работы, что позволит сократить расходы Фонда социального страхования Российской Федерации в 2004 году на 7,9 млрд. рублей.

Одной из проблем повышения эффективности функционирования обязательного социального страхования является проблема создания механизма, предотвращающего выплаты по больничным листам, начисляемые без соответствующего основания. Для этого можно ограничить размер возмещения по временной нетрудоспособности определенным фондом (в качестве такого фонда можно рассмотреть - общее количество больничных листов, общая сумма возмещения, общее число дней временной нетрудоспособности по больничным листам), превышение которого будет приводить к последующим регрессионным выплатам страхового возмещения.

2.3. Предложения по реформированию системы обязательного медицинского страхования

Основополагающим моментом модернизации системы обязательного медицинского страхования является укрепление финансовой базы ОМС с целью обеспечения сбалансированности доходов системы ОМС и ее обязательств по предоставлению гарантированной медицинской помощи застрахованным гражданам.

В основу модернизации должен быть положен переход к преимущественно страховому принципу мобилизации финансовых средств и подушевому финансированию в системе ОМС.

Для реализации программы реформирования ОМС необходимо реализовать следующие конкретные шаги.

1. Утвердить постановлением Правительства Российской Федерации минимальный подушевой норматив финансирования базовой программы ОМС, как составной части Программы госгарантий.
2. Разработать порядок индексирования подушевого норматива финансирования базовой программы ОМС.
3. Согласно Бюджетному кодексу Российской Федерации необходимо разработать и принять проекты федерального закона "О Федеральном фонде обязательного медицинского страхования".
4. С целью обеспечения эффективных механизмов рационального использования средств всеми субъектами системы ОМС и устранение правовых недостатков, накопившихся в системе за период ее существования, необходимо включить фонды ОМС в число субъектов ОМС.
5. Более четко законодательно определить механизм организационного и финансового взаимодействия субъектов ОМС и их обязательств в системе ОМС для реализации декларированных Конституцией Российской Федерации и другими законодательными актами прав граждан на получение бесплатной медицинской помощи.
6. Повысить требовательность к деятельности страховых медицинских организаций в системе ОМС. В целях установления критериев допуска страховых медицинских организаций к деятельности в системы ОМС разработать механизм аккредитации страховых медицинских организаций, что позволит повысить требования к СМО, осуществляющих деятельность в ОМС, а также их ответственность за целевое использование средств.
7. Утвердить постановлением Правительства Российской Федерации единую форму страхового медицинского полиса, порядок его эмиссии и обращения на территории Российской Федерации.
8. Утвердить на уровне федерального закона нормы, предусматривающие персонифицированный учет застрахованных граждан и оказания им медицинской помощи в рамках ОМС.
9. Разработать и утвердить единые медицинские стандарты качества медицинской помощи.
10. Утвердить единую методику определения тарифов на медицинские услуги в системе ОМС.

Следует отметить, что полноценная модернизация системы ОМС не возможна без реформирования системы здравоохранения в целом, и в частности, без решения проблемы реструктуризации сети лечебно-профилактических учреждений.

3. Заключение

В данном докладе рассмотрены существенные меры, направленные на повышение сбалансированности доходов и расходов системы обязательного социального страхования. Осуществление предлагаемых преобразований будет иметь ряд благоприятных социальных и экономических последствий краткосрочного и долгосрочного характера, включая:

• создание условий для снижения налоговой нагрузки на ФОТ;
• установление объективно обоснованных (на базе актуарных расчетов) тарифов страховых взносов;
• сохранение уровня государственных гарантий гражданам по временной нетрудоспособности и материнству, недопущение снижения размеров социальных пособий;
• обеспечение сбалансированности между суммой обязательных платежей в рамках ОСС и размерами обеспечения по страхованию;
• финансовую стабилизацию системы ОСС и создание предпосылок для ее устойчивого развития на основе сбалансированности доходов и расходов;
• участие негосударственных институтов в системах ОМС и ОСС;
• упорядочение систем расчета и выплаты пособий по ОСС;
• повышение роли сторон социального партнерства в управлении Фондом социального страхования Российской Федерации;
• создание условий для роста заработной платы, вывода заработной платы из "тени" при увеличении объемов средств на социальное страхование.

Кроме того, будет создана единая информационно-учетная система, в рамках которой каждый гражданин будет внесен единый социальный регистр и получит соответствующий электронный социальный паспорт.

Реализация этих предложений способствовала бы превращению социального страхования в один из важнейших макроэкономических механизмов развития и регулирования социальных процессов, а также адаптация систем ОСС и ОМС к условиям рыночной экономики.

В тоже время необходимо осторожно подходить к решению по изменению уровня доходной базы социальных внебюджетных фондов, поскольку реализация таких мер с одной стороны, может существенно подорвать финансовую устойчивость системы социального страхования, а с другой, вызвать рост социального напряжения в обществе в связи с проведением очень непопулярных мер.

¹ Расчет расходов на выплату пособий произведен в соответствии с действующим законодательством, без индексации пособий гражданам, имеющим детей.