Комитет Государственной Думыпо труду и социальной политике

По поручению Совета Государственной Думыот 18 октября 2007 года (протокол № 271, пункт 1) 

Заключениепо проекту федерального закона № 481018-4«О дополнительных страховых взносах на накопительную часть трудовой пенсии и государственной поддержке формирования пенсионных накоплений», внесенному депутатами Государственной Думы Б.В.Грызловым, А.К.Исаевым, И.Н.Габдрахмановым, Ф.И.Гайнуллиной(первое чтение) 

Изучив проект указанного федерального закона, Правовое управление сообщает.

Исходя из анализа положений данного законопроекта и взаимосвязанных положений проекта федерального закона № 481021-4 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О дополнительных страховых взносах на накопительную часть трудовой пенсии и государственной поддержке формирования пенсионных накоплений» (далее -  законопроект № 481021-4), дополнительные страховые взносы на накопительную часть трудовой пенсии будут являться частью обязательного пенсионного страхования. В эти отношения предлагается фактически включить круг субъектов, схожий (практически аналогичный) кругу лиц, являющихся субъектами по обязательному пенсионному страхованию, установить те же права и  обязанности, что и для субъектов по обязательному пенсионному страхованию, порядок и сроки уплаты дополнительных страховых взносов на накопительную часть трудовой пенсии, установленные для страховых взносов на обязательное пенсионное страхование, а кроме того, граждан, добровольно вступивших в соответствующие правоотношения согласно законопроекту № 481021-4, считать застрахованными лицами, на которых распространяется обязательное пенсионное страхование. В этой связи, особенностью отношений, связанных с уплатой дополнительных страховых взносов на накопительную часть трудовой пенсии, в рамках данного законопроекта является только государственная поддержка формирования пенсионных накоплений. Исходя из изложенного вызывает сомнение необходимость принятия самостоятельного федерального закона, в котором не соблюден принцип определенности, поскольку большинство норм имеют либо отсылочный характер к другим федеральным законам, либо решение тех или иных вопросов законодатель относит к компетенции Правительства Российской Федерации, либо по смысловому содержанию имеет место дублирование положений других федеральных законов.  

Обращаем также внимание, что представленным законопроектом предлагается определить новый институт «добровольности уплаты страховых взносов на накопительную часть трудовой пенсии» в  условиях незаконченного формирования законодательной базы по вопросу формирования пенсионных накоплений и несовершенства пенсионного законодательства. Так, до настоящего времени в Государственную Думу для рассмотрения и принятия не внесен проект федерального закона, устанавливающий порядок реализации прав застрахованными лицами, достигшими возраста 55 лет и 50 лет соответственно для мужчин и женщин, о праве выбора инвестиционного портфеля (управляющей компании), о выборе негосударственного пенсионного фонда или Пенсионного фонда Российской Федерации, в которых может формироваться накопительная часть трудовой пенсии (пункт 2 статьи 31 Федерального закона «Об инвестировании средств на финансирование накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации». Следует отметить, что согласно части 5 статьи 15 законопроекта отдельным федеральным законом будут регулироваться условия и порядок предоставления государственной поддержки формирования пенсионных накоплений для физических лиц (участников, вкладчиков), заключивших пенсионный договор с негосударственным пенсионным фондом. Однако указанный федеральный закон также не внесен на рассмотрение в Государственную Думу. Таким образом, законопроектом предлагается регулирование отношений для ограниченного круга лиц, что, по нашему мнению, является необоснованным и неоправданным. Кроме того, отмечаем, что согласно статье 3 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» иностранные граждане и лица без гражданства имеют право на трудовую пенсию наравне с гражданами Российской Федерации только в случае постоянного проживания в Российской Федерации, за исключением случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации. Запись «за исключением случаев, установленных федеральным законом» исключает возможность наличия права  на установление накопительной части трудовой пенсии согласно пункту 3 статьи 6 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации». Поэтому становится неясным, как физические лица, временно проживающие на территории Российской Федерации и включаемые согласно законопроекту № 481021-4 в систему добровольных страховых взносов на накопительную часть трудовой пенсии, смогут реализовать свое право на накопительную часть трудовой пенсии.

В данном  законопроекте (часть 4 статьи 4) и законопроекте № 481021-4, по нашему мнению, не в полной мере установлен правовой механизм защиты прав застрахованных лиц, уплачивающих дополнительные страховые взносы на накопительную часть трудовой пенсии, в случае ненадлежащего исполнения работодателем обязанности по перечислению указанных страховых взносов. Законопроектом предусматривается, что работодатели застрахованных лиц в соответствии с законодательством Российской Федерации несут ответственность перед застрахованными лицами в размере сумм дополнительных страховых взносов, уплаченных такими застрахованными лицами. Однако, исходя из предусмотренных законопроектом сроков представления работодателем застрахованных лиц сведений об удержанных и перечисленных дополнительных страховых взносах (пункт 6 части 3 статьи 4), факт ненадлежащего исполнения обязанности работодателей может быть установлен по истечении длительного периода времени, к наступлению которого работодатель может быть признан банкротом, ликвидирован и т.д., и кроме того, застрахованное лицо также своевременно не может заявить о нарушении его права, поскольку информацию о поступивших дополнительных страховых взносах по истечении календарного года предоставляют ему только в следующем календарном году. В этой связи обращаем внимание на постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 10 июля 2007 г. № 9-П, в котором говорится, что федеральному законодателю в целях обеспечения пенсионных прав застрахованных лиц надлежит устанавливать правовой механизм, гарантирующий реализацию приобретенных ими пенсионных прав, в том числе источник выплаты той части страхового обеспечения, которая не покрывается страховыми взносами страхователя.

Статья 1 законопроекта посвящена законодательству Российской Федерации о дополнительных страховых взносах на накопительную часть трудовой пенсии и государственной поддержке формирования пенсионных накоплений, при этом к законодательству предлагается отнести и принимаемые  в соответствии с федеральными законами нормативные правовые акты Российской Федерации. Полагаем, что при использовании термина «законодательство» должен подразумеваться его собственный смысл, то есть должны пониматься  только законодательные акты. Если говорить о всем комплексе нормативных правовых актов, регулирующих данный вопрос, то правильнее было бы говорить о правовой основе, либо о правовом регулировании отношений, связанных с дополнительными страховыми взносами на накопительную часть трудовой пенсии и государственной поддержке формирования пенсионных накоплений. В понятийном аппарате «застрахованными лицами» предлагается считать всех лиц, на которых распространяется обязательное пенсионное страхование, в том числе лиц, которые уплачивали страховые взносы на финансирование накопительной части трудовой пенсии в период с 1 января 2002 года по 31 декабря 2004 года, и лиц, возраст которых не давал оснований для уплаты страховых взносов на финансирование накопительной части трудовой пенсии. В то же время следует учитывать предложенную терминологию, несущую смысловую нагрузку, а именно, термин «уплата дополнительных страховых взносов на накопительную часть трудовой пенсии» предполагает, что наличие отношений по обязательному пенсионному страхованию является лишь одним из условий для возникновения отношений, связанных с уплатой дополнительных страховых взносов на накопительную часть трудовой пенсии (уплату дополнительных страховых взносов на накопительную часть трудовой пенсии могут осуществлять только лица, уже уплачивающие страховые взносы на финансирование накопительной части трудовой пенсии в рамках обязательного пенсионного страхования).

В отношении предлагаемого распространения уплаты дополнительных страховых взносов на накопительную часть трудовой пенсии на всех граждан, подлежащих обязательному пенсионному страхованию, следует учитывать, что в части 2 статьи 16 законопроекта предлагается увеличивать размер взноса на софинансирование формирования пенсионных накоплений застрахованных лиц только тем лицам, кто не назначил ни одну из частей трудовой пенсии. В соответствии с пунктом 4 статьи 17 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» пенсионерам предоставлено право отказа от получения установленной ему страховой части только трудовой пенсии по старости. В этой связи неясно, будет ли рассматриваться отказ от получения установленной страховой части трудовой пенсии по старости как факт неназначения этой части трудовой пенсии. Кроме того, указанный Федеральный закон не предусматривает отказа от получения базовой части трудовой пенсии и страховой части трудовой пенсии по инвалидности.

Обращаем также внимание, что в данном законопроекте под «застрахованными лицами» будут пониматься лица, на которых распространяется обязательное пенсионное страхование в соответствии с Федеральным законом «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации», а в законопроекте № 481021-4 (статья 4) «застрахованные лица, уплачивающие дополнительные взносы на накопительную часть трудовой пенсии» лишь приравниваются к застрахованным лицам по обязательному пенсионному страхованию.

Данное в статье 2 определение понятия «работодатели застрахованных лиц, уплачивающих дополнительные страховые взносы на накопительную часть трудовой пенсии» с использованием обобщающего термина «работодатели» по отношению ко всем страхователям по обязательному пенсионному страхованию является некорректным. Следует иметь в виду, что в соответствии со статьей 6 Федерального закона «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» страхователями выступают граждане, самостоятельно обеспечивающие себя работой (индивидуальные предприниматели, в том числе иные лица, занимающиеся частной практикой и не являющиеся индивидуальными предпринимателями, адвокаты, нотариусы, занимающиеся частной практикой).  По нашему мнению, в законодательство Российской Федерации должны вводиться понятия в соответствии с их общепринятым значением. В представленном же определении «работодателем» предлагается считать и сторону гражданско-правового договора.В рассматриваемом законопроекте и законопроекте № 481021-4 следует определиться с вводимыми терминами. Анализ указанных законопроектов показывает, что в отношении одних и тех же субъектов будут применяться различные термины. Например, в рамках обязательного пенсионного страхования застрахованное лицо по обязательному пенсионному страхованию будет выступать как застрахованное лицо, добровольно вступившее в правоотношения по обязательному пенсионному страхованию, работодатели, перечисляющие дополнительные страховые взносы на накопительную часть трудовой пенсии будут являться страхователями, а при ведении индивидуального (персонифицированного) учета в системе обязательного пенсионного страхования будут рассматриваться как лица, приравненные к страхователям. Необходимо отметить, что участниками отношений являются граждане, поэтому использование одновременно различных терминов, причем схожих по смыслу, усложняет восприятие правовых норм и вряд ли будет способствовать заинтересованности граждан в формировании пенсионных накоплений, о чем указывается в пояснительной записке к представленному законопроекту.

Из законопроекта (статьи 4-8, 10-12) недостаточно ясен порядок вступления в правоотношения по обязательному пенсионному страхованию в целях уплаты дополнительных страховых взносов на накопительную часть трудовой пенсии и их прекращения (в части, превышающей сумму фиксированного платежа) для  застрахованных лиц, уплачивающих страховые взносы в виде фиксированного платежа, а также порядок уплаты и размер дополнительных страховых взносов. Полагаем, что для каждой категории граждан, исходя из формы уплаты страховых взносов, должны быть установлены права и обязанности, порядок и размер соответствующих страховых взносов путем их изложения в самостоятельных нормах (статьях). Обращаем также внимание, что из законопроекта неясно, имеют ли право страхователи-адвокаты уплачивать добровольные страховые взносы через соответствующие адвокатские образования, исполняющие в отношении адвокатов функции налоговых агентов, что предусмотрено пунктом 5 статьи 28 Федерального закона «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации». Кроме того отмечаем, что в законопроекте используется запись «лица, продолжающие трудовую деятельность» (часть 2 статьи 16), которой не охватываются  застрахованные лица, самостоятельно уплачивающие страховые взносы в виде фиксированного платежа, в части 5 статьи 15 предложен термин «физические лица», что нарушает единообразие терминологии.

Перечень субъектов отношений, связанных с уплатой дополнительных страховых взносов на накопительную часть трудовой пенсии и государственной поддержкой формирования пенсионных накоплений, установленный в статье 3 законопроекта, необходимо дополнить федеральными органами исполнительной власти, поскольку согласно законопроекту 481021-4 контроль за уплатой дополнительных страховых взносов на накопительную часть трудовой пенсии возлагается на налоговые органы, а кроме  того, управление средствами Фонда национального благосостояния, образованного в составе федерального бюджета, передаваемыми в бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации в качестве взноса на софинансирование формирования пенсионных накоплений (статья 2 законопроекта), осуществляется Министерством финансов Российской Федерации в соответствии со статьей 165 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции Федерального закона «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации», принятого Государственной Думой 18 октября 2007 года и одобренного Советом Федераций 26 октября 2007 года).

Полагаем недопустимым в рамках законопроекта устанавливать перечисление работодателями за своих работников дополнительных страховых взносов как право работодателей (часть 2 статьи 4), поскольку в таком случае фактически реализацию прав граждан предлагается поставить в зависимость от желания работодателя использовать свое право. Правом работодателей, по нашему мнению, не может быть также «дополнение и уточнение» переданных ими Пенсионному фонду Российской Федерации сведений об уплаченных застрахованными лицами дополнительных страховых взносах на накопительную часть трудовой пенсии, так как размер уплаченных дополнительных страховых взносов является основанием получения государственной поддержки формирования пенсионных накоплений (часть 3 статьи 15).  

Из законопроекта неясен порядок уплаты дополнительных страховых взносов на накопительную часть трудовой пенсии. В части  2 статьи 4 указывается, что порядок устанавливается Правительством Российской Федерации, в пункте 1 части 3 этой же статьи - порядок должен устанавливаться этим федеральным законом, а в части 5 статьи 12 - в порядке и сроки, установленные Федеральным законом «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» в отношении уплаты страховых взносов на обязательное пенсионное страхование. Из законопроекта неясно, куда будут уплачиваться дополнительные страховые взносы на накопительную часть трудовой пенсии.

Законопроект также не содержит указания, каким органом или организацией от имени государства будет осуществляться государственная поддержка формирования пенсионных накоплений. Согласно пункту 6 части 6 статьи 4 законопроекта Пенсионный фонд Российской Федерации осуществляет лишь контроль за  получением застрахованным лицом такой поддержки. Следует отметить, что в законопроекте необходимо соблюсти соотношение прав и обязанностей субъектов отношений. Так, добровольность вступления в правоотношения является правом (пункт 2 части 1 статьи 4), перечисление же   дополнительных страховых взносов на накопительную часть трудовой пенсии должно быть обязанностью, а не правом застрахованного лица, как это установлено пунктом 6 части 1 этой статьи. Необходимо учитывать, что за реализацией гражданами своих прав по уплате добровольных страховых взносов на накопительную часть трудовой пенсии недопустимо установление контроля налоговыми органами в рамках законопроекта № 481021-4 (пункт 5 статьи 2). Замечание аналогичного характера касается части 2 статьи 4 законопроекта в части установления права работодателей на перечисление за своих работников дополнительных страховых взносов.

Законопроект (пункт 6 части 1 статьи 4) предоставляет право гражданину самостоятельно перечислять дополнительные страховые взносы на накопительную часть трудовой пенсии, однако в части 6 этой статьи к обязанностям Пенсионного фонда Российской Федерации не отнесен вопрос исчисления указанных взносов в случае избрания застрахованным лицом размера таких взносов в процентах от базы для их исчисления (часть 1 статьи 11).

Согласно пункту 4 части 6 статьи 4 законопроекта Пенсионный фонд Российской Федерации обязан открывать специальную часть индивидуального лицевого счета в системе индивидуального (персонифицированного) учета застрахованным лицам, уплачивающим дополнительные страховые взносы на накопительную часть трудовой пенсии, в случае, если специальная часть индивидуального лицевого счета указанных застрахованных лиц не открыта. Однако, согласно пункту 1 статьи 6 Федерального закона «Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе обязательного пенсионного страхования» на территории Российской Федерации на каждое застрахованное лицо Пенсионным фондом Российской Федерации открывается индивидуальный лицевой счет, состоящий из общей, специальной и профессиональной частей (разделов). Поэтому представляется некорректным предусматривать указание об открытии специальной части индивидуального лицевого счета застрахованных лиц.

Согласно предлагаемым изменениям в законопроекте № 481021-4 (статьи 5 и 6) суммы дополнительных страховых взносов на накопительную часть трудовой пенсии и суммы взносов на софинансирование формирования пенсионных накоплений будут являться пенсионными накоплениями. В этой связи статья 14 законопроекта, предусматривающая выплаты за счет средств пенсионных накоплений правопреемникам умерших застрахованных лиц, уплачивавших дополнительные страховые взносы на накопительную часть трудовой пенсии, не относится к предмету регулирования данного законопроекта, поэтому ее предлагается исключить как излишнюю.

Требует уточнения содержание статьи 15 законопроекта. В ней содержится указание о государственной поддержке формирований пенсионных накоплений «начиная с года, следующего за годом добровольного вступления в правоотношения по обязательному пенсионному страхованию в целях уплаты дополнительных страховых взносов на накопительную часть трудовой пенсии» (часть 2), а также оговаривается право на получение указанной государственной поддержки при условии уплаты дополнительных страховых взносов на накопительную часть трудовой пенсии в предшествующем году в сумме не менее 2000 рублей (часть 3). Однако установленные условия и сроки предоставления государственной поддержки формирования пенсионных накоплений в правоприменительной практике, по нашему мнению, не будут соблюдаться. Следует учитывать, что исходя из предусмотренных законопроектом сроков предоставления работодателем застрахованных лиц сведений об удержанных и перечисленных дополнительных страховых взносах (пункт 6 части 3 статьи 4 законопроекта), сроков отражения Пенсионным фондом Российской Федерации указанных сведений в индивидуальных лицевых счетах застрахованных лиц, на основании которых предусматривается формирование заявки о переводе из федерального бюджета средств для софинансирования формирования пенсионных накоплений (пункт 2 части 6 статьи 4 законопроекта), застрахованным лицам государственная поддержка формирования пенсионных накоплений в виде взноса на софинансирование формирования пенсионных накоплений фактически может предоставляться только по истечении 12 месяцев.

Замечания юридико-технического характера переданы в Комитет в рабочем порядке.

   Заместитель начальникауправления                                                                                     М.В.Деменков    

Исполнители: Л.В.Семенова, тел. 692-56-79
В.С.Симакова, тел. 982-27-08
Ж.Г.Лалаева, тел. 692-37-96
Ю.В.Тимонина, тел. 692-97-16   
Н.С.Баснин, тел. 692-37-96  
В.Л.Конопелько, тел. 692-19-45