Вынесенная на обсуждение Национального совета по пенсионной реформе концепция, подготовленная Пенсионным Фондом Российской Федерации, оказалась, вопреки ожиданиям, попыткой ее поверхностной модернизации.

По существу, основа концепции ПФР сводится к предложениям по изменению формулы установления пенсии, заложенной Законом РФ от 20 ноября 1990 г. N 340-I «О государственных пенсиях в Российской Федерации» и Федеральным законом от 21 июля 1997 г. N 113-ФЗ «О порядке исчисления и увеличения государственных пенсий». При этом не только не предлагаются серьезные и реальные ответы на те вызовы, которые связаны с существованием распределительной пенсионной системы в современных условиях, но и усугубляются негативные аспекты ее администрирования, сложившиеся после 1991 года. 

Мы исходим из того, что кризис пенсионной системы в России, помимо причин, которые широко обсуждались в последние годы: ухудшение демографической ситуации, большая нестраховая нагрузка, низкий фактический возраст выхода на пенсию за счет широкого распространения различных льгот, - имеет и иные, более глубинные основания. 

Российская пенсионная система, как все существующие общенациональные распределительные системы сформировались в условиях господства определенного типа экономических и социальных отношений (уклада), характеризующегося: 

• Господством патерналистской модели общественных отношений; 
• Унификацией производственных и социальных функций индивида, а вследствие этого – унификацией его потребностей и ожиданий; 
• Низкой горизонтальной, вертикальной, и, тем более, межстрановой мобильностью. 

Сегодня этот уклад, традиционно называемый индустриальным, в большинстве стран уже перестал или, как в России, стремительно перестает играть главенствующую роль. И соответственно, исчезли необходимые условия, обеспечивавшие устойчивость, эффективность и социальную приемлемость распределительных систем для большинства граждан.

«Ухудшение» демографической ситуации, являющееся таковым только с точки зрения интересов администраторов традиционных пенсионных систем, а также стремительный рост политико-мобилизационной функции распределительной пенсионной системы, выражающейся в постоянном расширении перечня различных групповых льгот, лишь усугубляют проявления исходного противоречия. 

Из этого с необходимостью следует вывод о том, что простая модернизация действующей распределительной пенсионной системы, даже в случае существенного сокращения объема льгот и повышении пенсионного возраста, лишь отсрочит наступление ее коллапса, но не разрешит базового противоречия. 

Более того, отказ от пенсионных льгот еще более снизит уровень приемлемости пенсионной системы для общества, поскольку лишит отдельные элиты инструмента мобилизации политической поддержки со стороны маргинальных и экономически неэффективных социальных групп, привыкших существовать на пособие. Аналогичный эффект, но по несколько иным, хотя и вполне очевидным причинам, будет иметь и повышение возраста выхода на пенсию. 

Национальная пенсионная система представляет собой крупную социально-экономическую подсистему. И, следовательно, принципиально невозможно определять ее архитектуру без ответа на ряд системообразующих вопросов, связанных с формулированием целей и перспектив развития России в третьем тысячелетии. 

Для сохранения места России в ряду развитых стран необходимо обеспечить основания и возможности для экономического роста, который невозможен как без изменения сознания людей в сторону осознания собственной ответственности за их индивидуальное будущее, так и без создания внутреннего инвестиционного потенциала. 

Предлагаемая Пенсионным фондом России модифицированная распределительная система опирается на деградирующий экономический уклад и несет в себе все его родовые черты и пороки, препятствующие будущему росту. 

Во-первых, она консервирует в качестве не подлежащей критике идеологию коллективной ответственности и, соответственно, ожидания на сохранение определенного уровня обеспеченности независимо от реальной эффективности деятельности индивида. При этом сохраняются препятствия для роста мобильности наиболее динамичных и экономически эффективных социальных групп. 

Более того, предлагаемая идеология будет способствовать ускоренному выталкиванию этих групп в неформальный сектор или вообще за пределы национальной экономики. 

Очевидно, что достаточно высокообразованные представители современных секторов экономики легко оценят колоссальный масштаб неэквивалентности возмещения их вклада в финансирование системы, предлагаемый им в виде пенсий, а также риски банкротства системы в случае возрастания уровня возмещения утраченного заработка при существующей демографической ситуации. И примут соответствующее решение в части своего участия в системе. 

Во-вторых, увеличение объемов социальных гарантий, заложенное в новой пенсионной формуле, но не подкрепленное реальными финансовыми активами, приведет к дальнейшему нарастанию скрытого государственного долга, что сократит возможности будущего роста экономики и поставит последующие поколения перед выбором между отказом от его оплаты на ранее сформулированных условиях или сохранением жизнеспособности экономики. 

При этом следует иметь в виду, что введение условно-накопительных счетов, предлагаемое ПФР, переводит фактический скрытый государственный долг в явную форму и устанавливает процедуру его дальнейшего нарастания. В случае ухудшения демографической и общеэкономической ситуации в будущем государство в лице Пенсионного фонда попадет в ситуацию явного дефолта. Вынужденный перерасчет обязательств перед сегодняшними донорами системы будет неминуемо воспринят как прямая конфискация накоплений со всеми вытекающими отсюда последствиями для страны и пенсионной системы. 

Альтернативой такому развитию событий является предлагаемое ПФР установление процедуры учета «накопленных пенсионных прав» (баллов), которые определяются и фиксируются в денежном выражении на момент выхода на пенсию. Эта модель не ведет к неплатежеспособности системы, однако, не создает реальных стимулов к участию в ней, поскольку практически эквивалентна действующей и лишь открыто признает то, что сегодня проявляется в неявной форме: у пенсионной системы отсутствуют вообще какие-либо безусловные финансовые обязательства перед сегодняшними донорами. 

В-третьих, сохраняющаяся привязка тарифа по пенсионному обеспечению к расходам на оплату труда создает непомерную налоговую нагрузку и объективно противодействует росту доли оплаты труда в себестоимости продукции. Сегодня доля налогов на фонд оплаты труда в услуге, созданной чистым трудом, составляет 46,5 %, при этом доля ПФР в этой налоговой нагрузке равна 41 %. 

Высокий уровень пенсионного тарифа, к тому же, полностью включается в налоговую базу по оборотным налогам (НДС, акцизам), что еще более усиливает негативное влияние существующей пенсионной системы на экономику и доходы граждан, поскольку дискриминирует именно те предприятия, в которых доля расходов на оплату труда выше, чем в среднем по экономике. 

Таким образом, предлагаемая ПФР модель «модернизации» объективно направлена на сокращение располагаемого дохода домохозяйств, нормы сбережений и противодействует росту мотивации к эффективному труду и рациональному планированию ресурсов. 

В-четвертых, предлагаемая ПФР институциональная структура пенсионной системы, не только несет в себе все негативные черты модели, заложенной в 1991 году: фактическая бесконтрольность распоряжения федеральной собственностью, неподотчетность руководящих органов обществу и произвольный порядок формирования их состава при наличии этих органов властно-распорядительных функций, - но и существенно усиливает их. Такая направленность институциональной трансформации свидетельствует о попытке скрытой приватизации государственной собственности и властно-распорядительных функций группой лиц. 

В-пятых, все предлагаемые ПФР трансформации ведут к существенному удорожанию системы пенсионного обеспечения и неоправданному дублированию функций различных ведомств. 

Реализация системы персонифицированного учета в условиях, когда на счетах предлагается учитывать только вносимые за гражданина платежи, обосновываемая необходимостью контроля за уплатой взносов, в условиях налогового характера взаимоотношений субъектов пенсионного обеспечения и отсутствия однозначно определенных финансовых обязательств государства, является совершенно излишней, поскольку организационно и технически дублирует систему учета налоговых органов, осуществляющих сбор средств. 

На это дублирование накладывается создание параллельных систем учета в рамках обязательного медицинского и обязательного социального страхования (при наличии одинаковой налоговой базы и субъектного состава). Оплата реализации и эксплуатации этих многочисленных дублирующих систем ложится на плечи работодателей и работников и осуществляется за счет их средств. 

Закрепление за ПФР обязанностей по выплате пенсий на основании Указа Президента РФ от 27 сентября 2000 г. N 1709, противоречащего действующему законодательству и находящегося в настоящее время на рассмотрении в Конституционном суде РФ, уже на первой стадии реализации привело к существенному росту административных расходов ПФР. 

В-шестых, направление части взносов на формирование реальных накоплений в рамках ПРФ представляется не только сомнительным с точки зрения экономической эффективности, но и опасным для экономики в случае, если эти ресурсы выйдут на финансовые рынки. 

Суммарная капитализация российского фондового рынка сегодня составляет около 50 млрд. долларов. При этом остатки на счетах ПФР за один только 2001 год (без введения накопительного элемента) составили около 2,5 млрд. долларов. При сохранении действующей тенденции в случае введения накопительного элемента уже через 5-6 лет объем свободных финансовых ресурсов ПФР будет превышать половину капитализации рынка. Появление этих средств на финансовом рынке в конечном итоге может привести к полному огосударствлению всей экономики. 

Таким образом, передача инвестиционного ресурса такого масштаба под полный контроль Пенсионного фонда России представляется неприемлемым. 

Исходя из вышесказанного, можно утверждать, что принятие модели пенсионной реформы, предложенной ПФР, не только не приведет к качественному улучшению пенсионного обеспечения текущих и будущих пенсионеров, но наоборот, вызовет существенный рост расходов на содержание системы, снизит ее эффективность и приемлемость для граждан и усилит негативное влияние на национальную экономику. 

Ориентируясь на создание предпосылок будущего экономического роста и формирование системы личной ответственности человека за свою судьбу, работодатели предлагают в рамках реформы создать предпосылки для формирования качественно новой пенсионной системы, которая предполагает: 

• Качественное сокращение объемов общественной ответственности за поддержание уровня доходов индивида с одновременным увеличением его собственной роли в формировании будущих доходов; 
• Переход на представление унифицированной общефедеральной пенсии по старости, финансируемой за счет общих налогов; 
• Ликвидация льготных оснований получения общефедеральных пенсий. Право определения льготных оснований должно быть передано на уровень коллективных договоров (в части льготных пенсий по условиям труда) и регионального законодательства (в части льгот по условиям проживания) 
• Создание инструментов социальной самозащиты и перераспределения доходов индивида во времени при одновременной реализации гарантий их сохранности в течение этого времени; 
• Экономическое стимулирование формирования самостоятельных пенсионных накоплений трудоспособного населения; 
• Пересмотр концепции структуры личных доходов и личной ответственности индивида в соответствии с реалиями современного мира, а на основе этого – пересмотр концепции налогов на личные доходы и социальных трансфертов. 

Исходя из того, что пенсионная система представляет собой чрезвычайно инерционный механизм, целесообразно осуществлять ее реформирование одновременно в двух направлениях: 

• Оптимизация действующей пенсионной системы, снижение ее стоимости и негативных эффектов, оказывающих тормозящее влияние на рост экономики; 
• Создание условий и предпосылок для развития институтов и инфраструктуры пенсионного самообеспечения граждан на основе стимулирования социального партнерства и индивидуальной инициативы. 

Оптимизация существующей государственной пенсионной системы, на наш взгляд, должна осуществляться по следующим направлениям. 

Необходимо установить всеобщую государственную базовую пенсию по старости, предоставляемую всем гражданам (или резидентам) Российской Федерации, за исключением граждан, получающих иной вид государственной пенсии. 

Данный вид пенсии должен быть двухуровневым. Меньший из уровней доложен выполнять функции социальной пенсии и предоставляться лицам, не достигшим пенсионного возраста и являвшимся налогоплательщиками по налогам Российской Федерации менее 20 лет. Большая по уровню пенсия должна представляться лица, достигшим пенсионного возраста и являвшимся налогоплательщиками по налогам Российской Федерации не менее 20 лет. 

Финансирование данного вида пенсии должно осуществляться за счет средств федерального бюджета, а источником средств выступать поступления от налогов (в том числе - косвенных), не связанных с фондом оплаты труда. 

Данная пенсия должна являться «плоской» и предоставляться всем лицам, имеющим право на ее получение, в равном размере. Целью данного вида пенсии должно являться предоставление средств к существованию всем гражданам (резидентам) Российской Федерации, в силу чего она должна быть привязана к прожиточному минимуму. 

Помимо всеобщей базовой пенсии должны быть также установлены: 

• федеральные государственные пенсии, финансируемые за счет средств федерального бюджета, и выплачиваемые военным, государственным служащим федеральных органов, судьям и т.д. при наличии соответствующей выслуги лет; 
• государственные пенсии субъектов Федерации (муниципальных образований), финансируемые за счет средств бюджетов соответствующего уровня и выплачиваемых за выслугу лет служащим органов власти субъектов Федерации и муниципальным служащим. 

Государственные пенсии не должны предоставляться работающим пенсионерам, независимо от величины заработка и места работы такого пенсионера. 

В рамках такой модели существование Пенсионного фонда Российской Федерации в его нынешнем виде представляется совершенно излишним. Это предполагает обратный перевод не только функций сбора платежей (налогов), как это уже сделано в рамках налоговой реформы, но и функции назначения и выплаты пенсий в структуру исполнительной власти. Это позволит многократно снизить административные и транзакционные издержки при сохранении общего объема пенсионных прав граждан, рассматриваемых в денежном выражении. 

В рамках предлагаемой модели функцию учета по пенсионному обеспечению можно будет совместить с функциями налогового учета. 

Очевидно, что подготовку преобразований такого рода нельзя доверять ПФР, который объективно заинтересован в увеличении объема перераспределяемых через него национальных ресурсов. 

Основой пенсионного обеспечения должно стать обязательное пенсионное страхование. Условия данного вида страхования должны быть полностью унифицированы для всех субъектов. Обязательное страхование должно строится на принципах накопительного финансирования и предполагать свободу застрахованного в выборе института, осуществляющего страхование. 

Унификация данного вида пенсионного страхования должна характеризоваться не только охватом всех работающих по найму граждан (резидентов) России и самозанятого населения, но и отсутствием любых возможных льгот (досрочный выход, учет разного рода надбавок и коэффициентов). 

Определение администратора унифицированной пенсионной схемы должно осуществляться по выбору социальных партнеров, закрепленному в тарифных соглашениях (коллективных договорах), и предполагать возможность выбора между государственной страховой организацией и специализированными негосударственными пенсионными и страховыми институтами. 

В рамках перехода на новую пенсионную модель целесообразно трансформировать накопленные всеми гражданами, не вышедшими на пенсию, пенсионные права в денежные обязательства государства (как это и предлагал одно время ПФР), имеющие долгосрочный характер. Сроки погашения таких обязательств должны быть распределены по годам равномерно и предполагать погашение государственной собственностью, что создаст дополнительный инструмент приватизации и снизит потребность в денежном подкреплении долга. 

Уплата взносов в такую систему должна носить паритетный характер со стороны работодателя и работника, либо постепенно приближаться к паритету. Базой взносов должна являться постоянная часть заработной платы, исключающая различного рода разовые выплаты, а также выплаты по договорам гражданско-правового характера. 

Последние должны страховаться в рамках добровольного пенсионного самострахования, стимулируемого налоговыми льготами со стороны государства. 

В этих условиях ПФР должен быть трансформирован в публичную корпорацию: государственную некоммерческую страховую организацию, управляемую на паритетных основах всеми социальными партнерами. Формирование органов управления данной корпорации должно определяться законом, однако она не должна иметь государственных гарантий сверх того объема, который должен быть предоставлен иным специализированным частным институтам. 

Таким образом, ПФР будет вынужден конкурировать на рынке, снижая административные издержки и оптимизируя инфраструктуру. 

Все существующие «льготные» пенсии с 2002 года должны быть переведены в предмет деятельности негосударственных дополнительных пенсионных схем, учреждаемых работодателями на основании закона или тарифного соглашения (коллективного договора). 

Администрирование таких схем по выбору социальных партнеров, закрепленному в тарифных соглашениях (коллективных договорах), должны осуществлять только негосударственные институты – страховые компании, специализирующиеся на страховании жизни, и негосударственные пенсионные фонды. 

Финансирование данных схем должно осуществляться только работодателем (собственником), несущим ответственность за условия труда и(или) месторасположение предприятия, а базой начисления страховых взносов являться заработная плата. 

В условиях перевода значительной части обязательств на финансирование за счет средств бюджетов соответствующего уровня должен быть радикально сокращен единый социальный налог. При этом социальный налог, уплачиваемый работодателем, должен быть исключен из налоговой базы оборотных налогов (НДС, акцизов и т.д.). 

*Создание условий и предпосылок для развития институтов и инфраструктуры пенсионного самообеспечения граждан является инструментом трансформации существующей пенсионной системы. Независимо от скорости и направления преобразований в рамках государственной пенсионной системы уже сегодня возможно и необходимо* включить на полную мощность механизмы привлечения работодателей и граждан к самообеспечению в старости. 

Для реализации потенциала общественной активности в области самообеспечения в старости необходимо проведение целого ряда организационных мероприятий и законодательных новаций по следующим направлениям: 

• создание экономических (налоговых и иных) стимулов для работодателей и граждан к участию в системах самообеспечения в старости; 
• развитие инфраструктуры рынков негосударственного пенсионного обеспечения и пенсионного страхования; 
• совершенствование методов и форм государственного контроля и защиты прав участников этих рынков. 

Опыт 90-х годов показывает, что даже в условиях запретительного налогообложения существовал спрос на услуги по негосударственному пенсионному обеспечению и страхованию. На сегодня данной системой охвачено около 10 % работающего населения, что, учитывая экономические реалии прошедшего десятилетия, не так уж и мало. 

Очевидно, что основой экономического стимулирования развития данной сферы является установление льготного налогового режима для всех субъектов негосударственного пенсионного обеспечения и страхования, предполагающего налогообложение выплат из пенсионных систем при освобождении от налогов взносов и дохода от их инвестирования. 

Равновесное налогообложение оплаты труда и взносов на пенсионное обеспечение (страхование), де-факто реализуемое Правительством в рамках глав 23, 24 и 25 Налогового кодекса, делает экономически бессмысленным сбережения в условиях, когда их стоимость изначально будет ниже стоимости текущих доходов граждан. 

Для обеспечения соблюдения интересов государства, субъектов негосударственного пенсионного обеспечения и пенсионного страхования в условиях налогового стимулирования данного направления необходимо реализовать механизмы, заложенные в действующем законодательстве и связанные с процедурой коллективных договоров и тарифных соглашений. 

Основой для предоставления налоговых льгот по взносам предприятий могут стать профессиональные пенсионные системы (организационная форма накопления и выплаты негосударственной профессиональной пенсии), учреждаемые работодателем на основе и в соответствии с требованиями отраслевого (межотраслевого, профессионального, регионального) тарифного соглашения или коллективного договора. 

Такие системы должны учреждаться путем заключения договора о профессиональном пенсионном обеспечении с негосударственными пенсионными фондами или договором профессионального пенсионного страхования со специализированными страховыми компаниями, причем институт, с которым заключается договор, должен определяться непосредственно коллективным договором (тарифным соглашением). 

Все эти вопросы могут быть разрешены уже сегодня. И их решение не может и не должно осуществляться с учетом позиции ПФР. Очевидно, что ПФР не заинтересован в наличии конкурирующих институтов, являющихся одновременно базой для сравнения эффективности государственной и негосударственных пенсионных схем как по параметрам административных расходов (и в части абсолютных их размеров, и в части динамики изменения), так и по параметру эффективности управления финансовыми ресурсами. 

Развитие системы пенсионного самообеспечения граждан требует принятия целого ряда институциональных мер, направленных на сохранение и преумножение инвестиционного ресурса, аккумулируемого в ней. 

Государство должно нести ответственность за размер инвестиционной доходности вложений активов только государственной некоммерческой страховой организации (ГНСО) и только в виде установления минимальной ставки доходности, гарантированной государством. Деятельность ГНСО должна исключать возможность использования бюджетных средств для обеспечения гарантии. Обеспечение lоходности возможно путем привлечения на основе конкурса частных фирм на получение права обслуживать потоки обязательных взносов и управляющих компаний - на управление пенсионными активами государственного накопительного фонда. 

Кроме того, для снижения рисков всей накопительной системы пенсионного обеспечения необходимо сформировать и законодательно закрепить систему внутренних и внешних резервов, предполагающую: 

• создание внутренних резервов фондов (страховых компаний), размеры которых определяются в зависимости от рискованности портфеля; 
• введение требований по наличию минимального собственного капитала управляющих компаний, депозитариев, пенсионных фондов и специализированных пенсионных страховых компаний; 
• создание внешнего резервного фонда, участниками которого должны являться все пенсионные фонды (страховые компании), осуществляющие пенсионное страхование. Причем такой фонд должен управляться саморегулироемой организацией участников рынка.

С точки зрения управления рынком и контроля за его субъектами представляется необходимым создание саморегулируемой организации (СРО) участников рынка. СРО должна осуществлять выработку стандартов и правил деятельности участников рынка, осуществлять текущий контроль за их состоянием, а в случае возникновения финансовых затруднений - антикризисное управление такими субъектами рынка от имени всего сообщества и с использованием ресурсов контролируемого ей внешнего резервного фонда. 

Федеральное агентство по контролю за участниками рынка негосударственного пенсионного обеспечения должно от имени государства осуществлять контрольные функции, представлять интересы всех субъектов, в том числе и в суде. При этом в рамках данного агентства должен быть сформирован коллективный орган с достаточно широкими полномочиями, в котором на паритетной основе должны быть представлены все социальные партнеры. 

Властно-распорядительные функции должны быть закреплены за руководителем агентства, назначаемым государством и являющимся государственным чиновником, однако коллективный орган должен обладать правом отлагательного вето на его решения до рассмотрения в вышестоящей инстанции или в суде. 

Финансирование и СРО и агентства должно осуществляться за счет отчислений от взносов, вносимых в пенсионные фонды и специализированные страховые организации, но не превышать определенного минимального значения (0,5 % – 1 %). 

Проведение вышеозначенного комплекса мероприятий уже в ближайшее время способно привести к существенному росту рынка пенсионного самообеспечения граждан, что в недалекой перспективе сократит нагрузку на государственные финансы со стороны пенсионной системы и существенно снизит уровень ожиданий (и зависимости) населения в сфере государственного пенсионного обеспечения.