Действующий порядок назначения льготных пенсий

Правовая база

В соответствии с пенсионным законодательством льготные пенсии назначаются при наличии специального стажа работы (от 7 до 25 лет) в определенных нормативными актами производствах, профессиях и должностях со снижением возраста выхода на пенсию на 5 и более лет.

Они были установлены в бывшем СССР, правопреемником которого является Российская Федерация, как специфический механизм социальной защиты работников в производствах с наиболее вредными и опасными условиями труда, т.е. там, где имелась угроза нанесения вреда их здоровью в связи с наличием на рабочих местах значительных уровней профессиональных рисков.

Круг лиц, имеющих право на льготное пенсионное обеспечение определен Законом РСФСР "О государственных пенсиях в РСФСР".

Согласно этому Закону наряду с пенсиями по старости, назначаемыми мужчинам по достижении 60 лет, при общем трудовом стаже не менее 25 лет, а женщинам - по достижении 55 лет при общем трудовом стаже не менее 20 лет, установлено также досрочное пенсионное обеспечение в связи с особыми (вредными и опасными) условиями труда, со снижением на 5-10 лет и более общеустановленного пенсионного возраста. В настоящее время 94,5 процента пенсионных льгот предоставляются на основании Списков № 1 и 2 производств, работ, профессий, должностей и показателей, дающих право на льготное пенсионное обеспечение. Остальные 5,5 % приходятся на некоторые категории работниц текстильных производств, работников железнодорожного транспорта, метрополитена, лесозаготовок и лесосплава, плавсостава морского, речного флота и флота рыбной промышленности, геологоразведочных, лесоустроительных и изыскательских партий и отрядов, докеров-механизаторов, водителей автобусов, троллейбусов, трамваев на регулярных городских пассажирских линиях, спасателей, персонала противопожарной службы.

Масштабы предоставления льготного пенсионного обеспечения

Право на льготное пенсионное обеспечение распространяется более чем на 1,7 тыс. наименований профессий и должностей, в которых заняты около 6 млн. человек или на каждого пятого работника промышленности. Так, пенсионные льготы имеют в угольной промышленности 60 % всех работающих, в металлургии, электроэнергетике - более 30 %, химических производствах 21 %.

На начало 1996 года численность получающих льготную пенсию составляла 4 млн. 384 тыс. человек: каждая седьмая трудовая пенсия по старости льготная. Из получателей льготных пенсий 66,7 % трудились в промышленности, 16,3 % - на транспорте и 8,6 % - на строительстве.

Масштабы предоставления пенсий за работу с особыми условиями труда не имеют аналогов в мировой практике.

Объемы финансовых затрат на выплаты льготных пенсий составили в 1995 году около 15 % (12,5 триллиона руб.) всего бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации (ПФР).

При этом процесс непрерывного роста численности получающих льготные пенсии имеет тенденцию к ускорению. Если в 1991-1993 гг. темпы роста пенсионеров-льготников по условиям труда из числа вновь назначаемых пенсий составляли 4,5 % ежегодно, то в 1994-1995 гг. их рост увеличился до 15 и 18 % соответственно. Одна из основных причин, объясняющая наметившуюся тенденцию роста числа пенсионеров-льготников состоит в том, что действующим законодательством не предусмотрен механизм их оплаты. При любом количестве работников, имеющих право на льготную пенсию (от 0,1 до 99,9 % от численности работающих на предприятии), страховой тариф для работодателей, по которому они рассчитываются с Пенсионным фондом - один и тот же (28 % от фонда оплаты труда).

Используя столь выгодную (совсем не рыночного характера) для них ситуацию, работодатели с помощью пенсионных льгот решают вопросы по укомплектованию рабочей силой производства с вредными и опасными условиями труда, практически не принимая кардинальных мер по улучшению условий труда. В этом состоит ряд серьезных противоречий, которые порождает широкое распространение льготного пенсионного обеспечения.

Промежуточные выводы

Действующая система льготного пенсионного обеспечения:

• не повышает уровень социальной защиты работников, так как ее существование блокирует улучшение условий труда и деформирует экономические интересы работодателей;
• сокращает трудовой потенциал страны, и, следовательно, повышает страховую нагрузку как на работодателей, так и на работников;
• отвлекает значительные финансовые ресурсы Пенсионного фонда, и тем самым существенно сокращает размеры пенсий другим категориям получателей пенсий по старости.

Роль и место льготных пенсий в системе социальной защиты работников от профессиональных рисков

Природа льготных пенсий

Необходимо выделять социальный, экономический и правовой аспекты природы льготных пенсий.

Социальный аспект состоит в ответственности общества за риск ранней утраты трудоспособности представителями профессиональных групп, занятых на рабочих местах с опасными и вредными условиями труда.

Экономический аспект - в экономической ответственности работодателя за рациональное использование и воспроизводство рабочей силы.

Правовой аспект - в законодательном закреплении права работника на компенсацию профессиональной утраты трудоспособности и распределения финансовой ответственности за реализацию этого права между обществом, государством и работодателями.

Сегодня в России существуют три формы компенсации профессиональной утраты трудоспособности:

• пенсионное обеспечение по инвалидности вследствие трудового увечья и профессионального заболевания;
• возмещение работодателями вреда, причиненного работникам увечьем, профессиональным заболеванием либо иным повреждением здоровья, связанными с исполнением ими трудовых обязанностей;
• пенсионное обеспечение со снижением возраста в связи с особыми, т.е. вредными и опасными, условиями труда или льготное пенсионное обеспечение.

Две первые формы компенсации базируются на индивидуальном определении фактической утраты трудоспособности и ее степени (в процентах степени утраты) а третья - на предполагаемой ее возможности без количественного определения степени утраты трудоспособности, т.е. основана на гипотетической возможности такой утраты в производствах, где имеется повышенный риск утраты трудоспособности (профессиональный риск).

Суть вопроса состоит в том, что отказавшись после 1917 года от имевшего место в России института социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, базирующегося на системе индивидуального определения утраты трудоспособности на производстве, в СССР были вынуждены позже (в конце 30-х годов, и особенно в 50-е и 60-е годы) применить заменитель такой системы в виде льготного пенсионного обеспечения. Ее основные характеристики: массовое (по производственно-профессиональному признаку) экспертно-административное определение и законодательное закрепление права на досрочную пенсию за работу во вредных и тяжелых условиях труда в виде Списков № 1 и 2 и других подобных нормативных актов.

Таково отличие льготного пенсионного обеспечения от двух первых форм компенсации утраты трудоспособности.

Право на пенсионное обеспечение с понижением возраста означает с юридической точки зрения факт законодательного признания более ранней утраты трудоспособности работниками некоторых профессиональных групп.

Особенность механизма предоставления льготных пенсий состоит в том, что право на них предоставляется безотносительно к фактическому состоянию условий труда и трудоспособности работников. Это во многом объясняет тот факт, что система льготного пенсионного обеспечения получила в стране такое гипертрофированное развитие. Так, если ежегодно в России устанавливается около 20 тысяч пенсий по инвалидности, связанных с трудовым увечьем и профессиональной заболеваемостью, и приблизительно столько же случаев возмещения ущерба утраты трудоспособности работникам предприятиями, то количество вновь пополняющих армию пенсионеров на льготных условиях за это время составляет около четверти миллиона, т.е. на порядок выше.

Таким образом, действующая система льготного пенсионного обеспечения стала наиболее массовой правовой формой компенсации профессиональной утраты трудоспособности.

Экономическая природа действующего механизма назначения льготных пенсий адекватна социалистической модели распределительных отношений: основная часть затрат ложится на общество (государство выступает как монопольный собственник и единственный работодатель), а конкретные предприятия не несут в полной мере экономической ответственности за нанесенный ущерб здоровью их работников. Экспертные оценки свидетельствуют, что общая сумма расходов на финансирование льготных пенсий, а также издержек по индивидуальному возмещению ущерба уже сегодня составляет в среднем 6-8 % от фонда оплаты труда в промышленности, а по отдельным отраслям и регионам - 20-40 % и более, т.е. превосходит по своим масштабам другие существующие социальные проблемы.

Промежуточные выводы

Порочность системы льготных пенсий состоит в том, что она не позволяет объективно оценить затраты на воспроизводство рабочей силы на уровне предприятий, не побуждает работодателей совершенствовать условия и охрану труда. Экономическая безответственность причинителей ущерба здоровью работников не создает у них потребности в объективной информации о состоянии производственной среды и трудоспособности работающих, тем самым тормозит развитие научных методов и критериев оценки профессиональных рисков.

Более того, сам порядок финансирования льготных пенсий побуждает работодателей добиваться расширения круга лиц, имеющих право на их назначение. Например, на рабочих местах ряда химических производств, не отвечающих правилам и нормам охраны труда, занято порядка 17 % численности работающих, а право на пенсионные льготы имеет каждый второй работник.

Вместо развитых, разветвленных систем определения профессиональных заболеваний и индивидуальной утраты трудоспособности, финансовое обеспечение которых (после установления индивидуальной утраты трудоспособности) организуют системы социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, что имеет место в развитых западных странах, в СССР использовали упрощенный механизм льготных пенсий, базирующийся не на страховых, а на собесовских (социалистического обеспечения) принципах. Такой механизм приводит к сокрытию фактического состояния износа рабочей силы в производствах с высоким уровнем профессионального риска, препятствует развитию институтов определения утраты трудоспособности, не стимулирует работодателей к созданию безопасных условий труда, является барьером по переводу всей пенсионной системы на принципы социального страхования.

Действующий механизм назначения льготных пенсий порождает еще ряд серьезных социальных противоречий:

• позволяет скрывать истинные масштабы профессиональных заболеваний;
• блокирует развитие инфраструктуры медицинской и социальной реабилитации пострадавших на производстве.

В итоге - механизм предоставления льготных пенсий вызывает, помимо вышеизложенных, основное противоречие в системе социальной защиты работающих от профессиональных рисков: система льготных пенсий является серьезным тормозом к созданию эффективной национальной системы охраны труда, так как деформирует весь спектр воспроизводственных функций и угнетающе действует на развитие всех форм и институтов социальной защиты.

Необходимость новой модели социальной
защиты работников от профессиональных рисков

Негативные последствия сохранения
действующей системы льготного пенсионного обеспечения

Существующая система все больше приходит в противоречие с демографической ситуацией и с новыми общественными отношениями.

Не трудно спрогнозировать, что при сохранении существующих тенденций уже в ближайшие годы удельный вес трудящихся, на которых будет распространяться право на льготное пенсионное обеспечение, составит по промышленности в целом более 20 %, а по отдельным отраслям - 50-80 %. И это на фоне тенденции к старению населения. По прогнозам демографов к 2010 году рабочая сила будет наполовину состоять из работников старше 40 лет. Предоставление при этом значительному числу работающих права на льготную пенсию при всем желании попросту станет невозможным.

Неоднократные попытки ограничить рост масштабов льготного пенсионного обеспечения, разработать и внедрить новую законодательную базу не дали ощутимых результатов. Устранить пороки льготного пенсионного обеспечения ограниченными внутри системы мерами невозможно, так как оно стало органической частью системы распределительных отношений. Социализм не обеспечивал правильного соотношения между заработной платой и стоимостью воспроизводства рабочей силы. Подавляющему большинству работников требовалось получение дополнительных доходов из одного или нескольких источников. И в настоящее время, по различным оценкам отечественных и зарубежных специалистов, в стране только один из семи работников зарабатывает по месту основной работы достаточно, для того чтобы удовлетворить свои повседневные потребности.

Льготные пенсии стали существенным источником доходов для работников, их получающих и продолжающих трудовую деятельность. В этой связи существование системы льгот часто объясняют необходимостью защиты людей от нищеты.

Промежуточные выводы

Успех реформирования льготного пенсионного обеспечения может быть достигнут только в комплексе взаимоувязанных мер по совершенствованию системы заработной платы, налоговой системы на основе создания новых институциональных форм социальной защиты, которые ранее отторгались социалистической моделью развития.

Проведение реформы льготного пенсионного обеспечения обусловлено также необходимостью создания современной национальной системы охраны труда. Для этого требуется перенос акцентов с компенсационных методов на методы профилактики и реабилитации.

В настоящее время состояние охраны труда глубоко кризисное. Устаревшие на 70-90 % производственные фонды, низкие размеры заработной платы, наличие значительной безработицы вызывают сокращение инвестиций в оздоровление производственной среды на фоне роста интенсивности труда в ряде производств. Идет разрушение трудового потенциала.

По мнению специалистов необходимо применить рыночные механизмы: для его защиты: страхование от несчастных случаев на производстве, развитые системы реабилитации, принципиально иную систему информации и контроля и др.

И наконец, система льготного пенсионного обеспечения в таком виде могла функционировать только в социалистической системе при широко развитых общественных фондах потребления и перераспределения. В экономике с развитыми рыночными отношениями, в основе которых лежат принципы индивидуальной ответственности работодателей за утрату трудоспособности наемных работников, а также равенство прав на пенсионное обеспечение и обязанностей по уплате пенсионных страховых взносов, применение действующей в России системы льготного пенсионного обеспечения попросту невозможно. Никто не вправе устанавливать какие-либо привилегии одним категориям застрахованных за счет других.

Основания для проведения реформы
пенсионного обеспечения в связи с особыми условиями труда

Одной из поставленных в Концепции реформы системы пенсионного обеспечения в Российской Федерации (одобрена постановлением Правительства РФ от 7 августа 1995 г. № 790) задач является сокращение нерациональных затрат пенсионной системы, существенно влияющих на ситуацию с ее общим финансированием, и обеспечение большей социальной справедливости при назначении пенсий.

В перспективе льготное пенсионное обеспечение планируется перевести в сферу профессиональных пенсионных систем, предусматривающих особые условия пенсионного обеспечения, учитывающие особенности труда в той или иной профессии (должности) и устанавливающие ответственность работодателей за условия труда на производстве.

Поэтапный переход к этому потребует устранения сложившихся противоречий и несоответствий в льготном пенсионном обеспечении. В этих целях Концепцией предусматривается:

1. Совершенствование гигиенического нормирования вредных факторов производственной среды и трудового процесса. На этой основе установление критериев для отнесения работ, профессий и должностей к категориям, которым будут предоставляться досрочные пенсии, и объективное определение сферы действия льготных пенсий - например, для производств, где в ближайшие 10-15 лет технический прогресс не сможет обеспечить коренное улучшение условий труда.

2. Введение системы возмещения предприятиями пенсионных расходов на досрочные пенсии: создание такого экономического механизма, который в конечном итоге, позволит передать предоставление пенсионных льгот по условиям труда в отраслевые (профессиональные) пенсионные системы.

Такой механизм может быть использован в качестве переходной меры для тех производств, где применение объективных критериев оценки условий труда повлечет за собой необходимость прекращения назначения льготных пенсий работникам, уже имеющим необходимый стаж для досрочного выхода на пенсию, т.е. решит проблему сохранения приобретенных прав