Введение

Настоящая статья исходит из целесообразности реорганизации порядка формирования и предоставления льготных (досрочных) пенсий в связи с особыми условиями труда, работой в условиях Крайнего Севера и приравненных к ним районах, а также работой, дающей право на пенсию за выслугу лет. Основой являются положения Программы пенсионной реформы в Российской Федерации, одобренной Правительством РФ и Президентом РФ, которой предусмотрена передача процесса формирования и выплаты указанных видов пенсий в профессиональные пенсионные системы, учреждаемые работодателями.

Организация и деятельность профессиональных пенсионных систем рассматривается как комплекс взаимосвязанных проблем и методов их решения. При этом учитываются заявленная в Программе пенсионной реформы необходимость создания действенных экономических стимулов для улучшения работодателями условий труда работников и сокращения рабочих мест с особыми условиями труда за счет перенесения финансовой нагрузки, связанной с компенсацией неблагоприятных условий труда со всех плательщиков страховых взносов на работодателей, которые такие рабочие места имеют.

Основой предлагаемых решений является предусмотренное в Программе пенсионной реформы открытие в составе персонифицированного лицевого пенсионного счета в Пенсионном фонде РФ накопительного профессионального пенсионного субсчета для каждого гражданина, имеющего право на досрочную пенсию, и поэтапный перевод обязательств по формированию финансовых ресурсов для выплаты досрочных пенсий из Пенсионного фонда РФ в профессиональные пенсионные системы, имеющие негосударственный характер.

Примечание. Поскольку статья построена на положениях Программы пенсионной реформы, за рамками рассмотрения оставлено высказываемое рядом специалистов мнение об искусственном отрыве досрочных пенсий от пенсий на общих основаниях. Этот вопрос может быть решен только путем предварительной ревизии ряда основных положений Программы.

Терминология

• ППС - профессиональная пенсионная система.
• ПФР - Пенсионный фонд Российской Федерации.
• Уполномоченный НПФ - негосударственный пенсионный фонд, имеющий специальную лицензию на обязательное профессиональное пенсионное обеспечение, на который возложено ведение дел профессиональной пенсионной системы
• Досрочная пенсия - виды пенсий, относимые действующим законодательством к категории льготных (пенсия в связи с особыми условиями труда, пенсия в связи с работой на Крайнем Севере и в местностях, приравненных к районам Крайнего Севера, пенсия за выслугу лет).
• Досрочный пенсионный взнос - денежные средства, в силу закона вносимые работодателем в уполномоченный НПФ в пользу работника на формирование досрочных профессиональных пенсий
• Профессиональный пенсионный счет - форма аналитического учета, отражающая движение сумм досрочных пенсионных взносов в уполномоченный НПФ или в ПФР и части инвестиционного дохода, а также выплат досрочных пенсий.
• Особые условия труда - условия производственного процесса (трудовой деятельности) работника, которые несут дополнительные риски для здоровья работника.
• Неблагоприятные условия труда - совокупность особых условий труда и неблагоприятных климатических условий, хотя и не связанных непосредственно с производственным процессом, но обусловленных размещением предприятия (организации) и производственных подразделений.
• Профессиональный риск - величина вероятности нарушения здоровья и тяжесть последствий в результате неблагоприятного влияния факторов производственной среды, трудового процесса и природно-климатических условий.

Прочие специальные термины либо определяются в тексте, либо соответствуют Федеральному закону “О негосударственных пенсионных фондах”.

1. СУЩЕСТВУЮЩИЕ ПОДХОДЫ К ПРОБЛЕМЕ
РЕФОРМИРОВАНИЯ ДОСРОЧНЫХ ПЕНСИЙ

ФОРМУЛИРОВКА ПРОБЛЕМЫ. В настоящее время в среде специалистов проблема досрочных пенсий обычно рассматривается в двух взаимосвязанных аспектах:

• произошедшее в прошлом необоснованное разрастание системы предоставления досрочных пенсий, обусловленное преимущественно целями привлечения рабочей силы на предприятия с вредными, тяжелыми и опасными условиями труда и в районы с неблагоприятными климатическими условиями проживания;
• связанные с этим чрезмерные затраты на выплату досрочных пенсий (порядка 30% бюджета ПФР).

ФОРМУЛИРОВКА ЦЕЛЕЙ. На современном этапе реформа системы формирования, назначения и выплаты досрочных пенсий преследует достижение следующих основных целей:

1. снижение нагрузки на бюджет ПФР путем вывода процесса формирования и выплаты досрочных пенсий в негосударственный сектор;
2. резкое сокращение списков профессий, должностей, работ и производств, для которых установлены льготы в области пенсионного обеспечения;
3. перевод досрочных пенсий на накопительные принципы их формирования, рассматриваемый в общем контексте усиления накопительных принципов в целях экономии бюджета ПФР в условиях приближающейся неблагоприятной демографической обстановки.

НЕДОСТАТОЧНАЯ КОРРЕКТНОСТЬ ПОСТАНОВКИ ЦЕЛЕЙ. Значение первой цели зачастую преувеличивается вследствие того, что при ее обосновании принимаются завышенные оценки затрат на выплату льготных пенсий в настоящее время: в расчет берется сумма затрат на выплату льготных пенсий за весь период их пожизненной выплаты, в то время как необходимо учитывать период выплат только до возраста приобретения права на пенсию, назначаемую на общих основаниях (с этого момента пенсию все равно необходимо выплачивать, и никакая экономия средств здесь невозможна).

Кроме того, сам переход на накопительные принципы формирования пенсий, независимо от того, в государственном или негосударственном секторе они используются, автоматически снимает вопрос о дополнительной нагрузке на распределительный бюджет ПФР, поскольку на пенсионные выплаты будет направляться ровно столько, сколько накоплено на профессиональных пенсионных счетах. В этом плане, если осуществлен переход на накопительные принципы, актуальность передачи досрочных пенсий в негосударственный сектор в значительной мере снижается.

Переход на накопительные принципы обеспечивает достижение и второй цели (накапливаются ресурсы для выплаты любого количества досрочных пенсий, сколько бы их ни было), но проблема исчезает только для бюджета ПФР и одновременно возникает в виде дополнительной нагрузки на работодателей.

ВАРИАНТЫ МЕТОДОВ РЕШЕНИЯ. В ряду предлагаемых радикальных методов решения проблемы досрочных пенсий можно выделить следующие:

• полная отмена системы льготного пенсионного обеспечения или директивное сокращение списков льготных профессий (перечней льготных регионов). Предложение практически нереализуемо. Даже если бы удалось провести соответствующие законодательные акты через Федеральное Собрание РФ (что весьма сомнительно), такие действия были бы расценены обществом как очередное наступление на права трудящихся и вызвали бы социальный взрыв, причем в отраслях и регионах страны, и без того являющихся наименее благополучными;
• полная или частичная отмена системы досрочного пенсионного обеспечения для всех вновь поступающих на работу молодых граждан (для поступивших на работу до этой даты льготы сохраняются). Предложение малореализуемо по тем же причинам, а будучи принято, даже в условиях безработицы через некоторое время вызовет кадровые проблемы во вредных и опасных производствах, которые в ближайшем будущем не удастся решить за счет резкого роста уровня заработной платы;
• вывод процесса формирования и выплаты досрочных пенсий в негосударственный сектор на основе добровольного участия работодателей в ППС, т.е. преобразование обязательных, законодательно установленных требований к предоставлению работникам пенсионных льгот в необязательную для работодателя возможность. Является замаскированной разновидностью предыдущих вариантов решения, поскольку сочетание экономического давления на работодателя в виде дополнительных пенсионных взносов с возможностью устранения этого давления быстро приведет к полному исчезновению досрочных пенсий как таковых с теми же последствиями. Надежда на влияние профсоюзов через механизм заключения коллективных договоров беспочвенна, т.к. они пока очевидно слабы;
• единовременный или в сжатые сроки переход от предоставления досрочных пенсий за особые условия труда на основе списков работ, профессий, должностей и показателей, к индивидуальному их назначению на основе сертификации (аттестации) рабочих мест на соответствие критериям профессиональных рисков, что, предположительно, должно снизить общее количество льготных рабочих мест. Имея позитивную основу, данное предложение не может быть реализовано немедленно по причине отсутствия у работодателей средств на дорогостоящую сертификацию (аттестацию), а также вследствие неподготовленности контингента специалистов, способных квалифицированно ее провести. Кроме того, вместо сокращения числа вредных и опасных производств, объективная сертификация (аттестация) по всей промышленности может дать их рост;
• единовременный переход к чисто страховым методам назначения досрочных пенсий по результатам объективной оценки фактического состояния здоровья работников. Теоретически возможный, этот вариант по своим последствиям равнозначен отмене льготного пенсионного обеспечения, поскольку именно так и будет воспринят трудящимися и профсоюзами. Может найти ограниченное применение;
• комбинированные и компромиссные варианты. Представляют собой различные сочетания вышеприведенных мер, распространяемых на всех работников, либо на отдельные группы льготных профессий. Сохраняют отмеченные недостатки и нуждаются в дополнительном анализе.

Отметим также, что, несмотря на отсутствие аналогов российской системы льготных пенсий в мировой практике, это отнюдь не свидетельствует о необходимости ее полной отмены.

Работа в особых условиях труда и неблагоприятных условиях проживания влечет за собой преждевременную утрату трудоспособности (что подтверждено рекомендациями МОТ) и снижение продолжительности жизни (что является статистическим фактом), которые не могут быть компенсированы даже высоким заработком. Поэтому сохранение системы льготного пенсионного обеспечения в том или ином виде нельзя объяснить только инерцией мышления или пережитками административной системы управления.

Социально ориентированное государство не имеет права полностью снять с себя ответственность за наличие подобных рабочих мест, поскольку оно допускает их существование, иначе была бы нарушена Конституция РФ (“Статья 37. ...Каждый имеет право на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены...”). Роль государства в данном случае должна заключаться в упорядочении системы, устранении из нее побочных наслоений, и в создании условий, стимулирующих работодателя к сокращению рабочих мест с особыми условиями труда путем совершенствования техники, технологии и организации труда, но не в провоцировании ситуации, когда эти вредные факторы работодателем будут игнорироваться.

РЕЗЮМЕ. Таким образом, один только переход на накопительные принципы формирования досрочных пенсий обеспечивает достижение государством поставленных целей и радикально решает существующие ныне проблемы. В то же время, эти проблемы не могут быть решены ни за короткий срок, ни мерами, предусматривающими коренную ломку сложившейся системы.

В свою очередь, при введении накопительных принципов вывод процесса формирования и выплаты досрочных пенсий в негосударственный сектор является преимущественно политическим решением, хотя и дающим определенные экономические преимущества (при условии охвата всех работодателей профессиональными пенсионными системами государство полностью снимает с себя значительные затраты на учет, формирование и выплату досрочных пенсий).

Достижение первой цели (снижение нагрузки на бюджет ПФР) возможно только в сроки, определяемые периодом накопления ресурсов на профессиональных пенсионных счетах. Ныне выплачиваемые досрочные пенсии должны будут по-прежнему предоставляться из бюджета ПФР.

Реальное достижение второй цели состоит в постепенном сокращении количества назначаемых досрочных пенсий за счет использования двух инструментов:

1. экономического давления (в виде дополнительных пенсионных взносов) на работодателей, имеющих рабочие места с особыми условиями труда, которые могут быть улучшены или устранены путем совершенствования техники, технологии и организации труда;
2. постепенного перехода от списков профессий, должностей, работ и производств к установлению объективной взаимосвязи между условиями труда на конкретном рабочем месте и соответствующим понижением пенсионного возраста (либо, если это невозможно, к переходу на порядок предоставления досрочной пенсии в зависимости от индивидуальных фактических показателей состояния здоровья работника).

При этом экономическое давление на работодателя не имеет смысла в случаях, когда:

• особые условия труда на рабочем месте определяются естественными, а не техногенными факторами (например, подземные работы);
• неблагоприятные факторы зависят от природных условий региона проживания или трудовой деятельности (Крайний Север и т.д.).

В этих случаях необходимы либо компенсация дополнительной нагрузки на работодателя путем пропорционального снижения общего налогового бремени, либо частичная доплата суммы пенсионного взноса из госбюджета (см. раздел 8).

2. ОГРАНИЧЕНИЯ ПО ФАКТОРУ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ СИТУАЦИИ

ФОРМУЛИРОВКА ПРОБЛЕМЫ. ППС, как любая накопительная система, способна устойчиво функционировать только при условии своевременного и полного поступления пенсионных взносов в уполномоченный НПФ.

Проблема заключается в отсутствии у большинства промышленных предприятий возможности перечислять взносы вследствие массовых задержек выплаты заработной платы.

КОНКРЕТИЗАЦИЯ ПРОБЛЕМЫ. Задержка заработной платы, неполная ее выплата, равно как и практикующаяся “выплата” заработной платы натурой, означают нарушение процесса накопления финансовых ресурсов для выплаты досрочной пенсии.

Необходимо твердо осознавать, что накопительные системы типа ППС не могут быть введены, например, практически во всей угольной отрасли. Имеющиеся там полугодовые и даже годовые задержки выплаты заработной платы для уполномоченного НПФ означают не только потерю досрочных пенсионных взносов (которые рано или поздно могут быть возмещены), но и безвозвратную утрату инвестиционного дохода за весь период задержки взносов, который не будет компенсирован никогда. Следовательно, досрочная пенсия не будет формироваться в расчетном актуарном режиме, основными показателями которого являются средний размер заработка (от него зависит величина пенсионного взноса), длительность накопительного периода и размер пенсии. Итогом этого будет снижение размера досрочной пенсии, в ряде случаев - до величин ниже прожиточного минимума, что потребует доплат из госбюджета. Иначе говоря, в результате введения ППС не будет достигнута исходная цель экономии бюджетных средств.

МЕТОДЫ РЕШЕНИЯ. В данном случае методы решения могут носить только ограничительный характер:

1. должен быть наложен законодательный запрет на участие в ППС работодателей, имеющих задолженности по выплате заработной платы работникам, уплате страховых взносов в ПФР, а также задолженности по уплате налоговых и таможенных платежей в бюджеты всех уровней (последнее является индикатором неблагополучного состояния предприятия, в конечном случае выражающемся в отсутствии средств на выплату заработной платы);
2. участие в ППС для каждого работодателя должно носить исключительно добровольный характер. На этот счет не может быть законодательных или экономических мер принуждения, поскольку экономическая ситуация позволяет вводить накопительное пенсионное обеспечение либо в относительно благополучных отраслях, либо “точечно” в устойчиво работающих группах предприятий;
3. наиболее неблагополучные отрасли промышленности (например, та же угольная) не только не должны вовлекаться в ППС, но до момента стабилизации платежей не могут переводиться в любую накопительную систему, включая государственную на базе ПФР, как это предусмотрено Программой пенсионной реформы. Они должны оставаться в распределительной системе, которая за счет текущих поступлений способна компенсировать отсутствие финансовых ресурсов, накопленных за предыдущие периоды. Иное решение было бы социальной авантюрой, чреватой в будущем (когда подойдет срок выплаты пенсий) либо серьезными потрясениями в обществе, либо необходимостью изыскания дополнительных бюджетных средств на выплату досрочных пенсий.

3. ПРЕДЛАГАЕМАЯ СТРУКТУРА СИСТЕМЫ
ДОСРОЧНОГО ПЕНСИОННОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ

ФОРМУЛИРОВКА ПРОБЛЕМЫ. Настоящая статья исходит из следующих основных посылок:

• конкретный гражданин может иметь только один накопительный профессиональный пенсионный счет, на котором формируются финансовые ресурсы для выплаты досрочной пенсии;
• указанный профессиональный пенсионный счет в течение длительного переходного периода в каждый конкретный момент времени может находиться в одном из двух состояний: либо он ведется уполномоченным НПФ и является негосударственным (если гражданин имеет трудовой договор с работодателем, состоящем в ППС), либо он ведется ПФР и является государственным (если гражданин имеет трудовой договор с работодателем, не состоящем в ППС).

Таким образом, структура системы досрочного пенсионного обеспечения должна быть построена на базе двух подсистем равных возможностей: государственной и негосударственной. Функционирование первой обеспечивает ПФР, а второй - ППС (см. рис. 1). Существует проблема взаимодействия государственной и негосударственной подсистем.

МЕТОДЫ РЕШЕНИЯ. Между двумя подсистемами на законодательном и нормативном уровне должно быть обеспечено определенное взаимодействие:

• необходим единый порядок ведения профессионального пенсионного счета в государственной и негосударственной подсистемах.

Рис. 1. Общая структура системы досрочного пенсионного обеспечения

• должен быть разработан и утвержден единый механизм передачи профессионального пенсионного счета и накопленной на нем суммы из ПФР в ППС и наоборот;
• необходима организация единого государственного центра учета наличия и движения профессиональных пенсионных счетов (предпочтительно его создание на базе ПФР);
• должен быть обеспечен порядок контроля и ответственности за внесение работодателями досрочных пенсионных взносов, юридически адекватный порядку контроля и ответственности за внесение страховых взносов в ПФР.

4. ДОСРОЧНЫЕ ПЕСИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ. Здесь и далее под досрочной пенсией понимается денежная компенсация полной или частичной утраты трудоспособности работника в связи с выполнением им трудовых (служебных) обязанностей, назначаемая работнику (бывшему работнику) в силу закона на определенный период при наличии специального трудового стажа в неблагоприятных условиях труда.

Досрочная пенсия может быть негосударственной, если она выплачивается уполномоченным НПФ в рамках ППС, либо государственной, если она выплачивается ПФР.

Досрочная негосударственная пенсия относится к разряду обязательных негосударственных пенсий, т.е. она должна формироваться и выплачиваться в обязательном в силу закона порядке и на его условиях.

ВИДЫ ДОСРОЧНЫХ ПЕНСИЙ. Вследствие указанных выше социальных причин реформа досрочных пенсий не должна сопровождаться изменением структуры видов досрочных пенсий. Иначе говоря, следует обеспечить максимальную преемственность старой и новой системы. Поэтому видами досрочных негосударственных пенсий по-прежнему будут являться:

• пенсия в связи с особыми условиями труда;
• пенсия в связи с работой на Крайнем Севере и в местностях, приравненных к районам Крайнего Севера;
• пенсия за выслугу лет.

В то же время, возможна и целесообразна некоторая перегруппировка пенсий между их видами. Так, существенную часть пенсий за выслугу лет, где условия труда на рабочем месте могут быть объективно измерены и оценены, по результатам сертификации (аттестации) рабочих мест следует перевести в разряд пенсий в связи с особыми условиями труда.

Примечание. Прочие виды существующих льготных пенсий (такие, как пенсии женщинам, родившим 5 и более детей, пенсии инвалидам I группы по зрению и т.д.) не рассматриваются в силу иной природы их назначения.

5. ПЕНСИОННЫЕ ОСНОВАНИЯ
ДЛЯ ВЫПЛАТЫ ДОСРОЧНЫХ ПЕНСИЙ

ФОРМУЛИРОВКА ПРОБЛЕМЫ. Проблема заключается в необходимости обеспечения преемственности (неухудшения) условий и норм представления досрочных пенсий, предусмотренных действующим пенсионным законодательством, при переводе досрочных пенсий в ППС:

• поскольку под перевод подпадают граждане, уже накопившие определенный объем пенсионных прав в государственной распределительной системе;
• в целях предотвращения подозрений, что под видом реформы пенсионной системы государство готовит ущемление пенсионных прав работников.

Для того, чтобы процесс введения ППС не сдерживался требованием обязательной предварительной сертификации (аттестации) рабочих мест (см. раздел 8), которая в масштабах страны займет длительное время, на период до сертификации (аттестации) следует сохранить действие списков и перечней, утвержденных в соответствии с Законом "О государственных пенсиях в Российской Федерации". Однако их применение должно быть преобразовано в форму, адекватную специфике негосударственного пенсионного обеспечения.

МЕТОДЫ РЕШЕНИЯ. Поскольку негосударственное пенсионное обеспечение основывается на применении определенных пенсионных схем, в законодательном акте следует перечислить виды обязательных к применению в ППС пенсионных схем, по которым нормы и условия предоставления досрочных негосударственных пенсий (выработка специального трудового стажа и понижение пенсионного возраста) соответствуют строго определенным статьям и пунктам Закона Российской Федерации "О государственных пенсиях в Российской Федерации" (всего - 31 пенсионная схема).

При этом указанные пенсионные схемы должны действовать только до момента проведения сертификации (аттестации) рабочих мест. С указанного момента в организации работодателя прекращают действовать списки работ, профессий, должностей и показателей, дающих право на льготное пенсионное обеспечение, на основании которых досрочная негосударственная пенсия устанавливается при пониженном пенсионном возрасте в соответствии с Законом Российской Федерации “О государственных пенсиях в Российской Федерации”, и вводятся новые обязательные пенсионные схемы, в которых рабочие места сгруппированы по одинаковым требованиям к специальному трудовому стажу и соответствующему им размеру понижения пенсионного возраста.

Специальный трудовой стаж и льготный период. Перевод досрочных пенсий на накопительные принципы их формирования предоставляет возможность обеспечить более точный учет специального стажа и устранить нынешний скачкообразный характер назначения досрочной пенсии только после выработки строго определенного стажа и на строго определенное число лет непосредственно в виде пенсионного возраста в его абсолютном значении. (Например, в настоящее время работникам некоторых профессий пенсия в связи с особыми условиями труда может назначаться только, если работник выработал не менее половины установленного специального стажа. В противном случае такая пенсия не назначается, т.е. относительно короткие периоды работы в особых условиях труда никак не отражаются на пенсионном возрасте).

Для устранения указанного недостатка можно использовать, например, опыт Испании, где для шахтеров установлен следующий порядок: за каждый год работы в тяжелых условиях труда пенсионный возраст снижается на 6 месяцев. Предлагается пойти несколько дальше и исчислять величину понижения пенсионного возраста в месяцах за каждый месяц выработки специального трудового стажа. Подобное решение позволит снижать пенсионный возраст более плавно и отражать в нем любые периоды выработки специального стажа. Упростится также и процедура зачета стажа при наличии у работника нескольких оснований для снижения пенсионного возраста, поскольку все они будут выражаться в едином измерении (размер снижения в месяцах в зависимости от количества месяцев специального стажа).

6. ДОСРОЧНЫЕ ПЕНСИОННЫЕ ВЗНОСЫ

ФОРМУЛИРОВКА ПРОБЛЕМЫ. Программой пенсионной реформы предусматривается раздельное формирование финансовых ресурсов для выплаты пенсий, назначаемых на общих основаниях и досрочных пенсий. При этом финансовые ресурсы распределительной и накопительной составляющих пенсий формируются за счет страховых взносов в ПФР. Для досрочных пенсий проблема заключается в наличии периода времени (от возраста выхода на досрочную пенсию до возраста приобретения права на пенсию на общих основаниях), в который выплата пенсии не обеспечена предыдущим финансированием за счет страховых взносов, идущих на формирование пенсии на общих основаниях.

МЕТОД РЕШЕНИЯ. Период времени, не обеспеченный страховыми взносами, должен быть покрыт пенсионными суммами, накопленными за счет дополнительных пенсионных взносов работодателя, которые в целях унификации терминов далее именуются досрочными пенсионными взносами.

При этом в целях объективного формирования досрочной пенсии размер досрочного пенсионного взноса должен быть жестко привязан к заработку конкретного работника, т.е. досрочные пенсионные взносы должны быть индивидуальными. Для всех видов досрочных пенсий не имеет смысла установление дополнительного тарифа пенсионных взносов к фонду оплаты труда предприятия (организации) в целом, поскольку начисленную сумму все равно придется распределять по именным профессиональным пенсионным счетам, но уже по искусственной закономерности.

ОТВЕТСТВЕННОСТЬ. Поскольку профессиональное пенсионное обеспечение является обязательным в силу закона, работодатель должен нести ответственность за своевременность и полноту уплаты досрочных пенсионных взносов наравне с ответственностью за внесение нынешних страховых платежей в ПФР независимо от того, куда в данный период времени перечисляются досрочные пенсионные взносы - в уполномоченный НПФ или в ПФР (если работодатель не состоит в ППС). Законодательством досрочные пенсионные взносы юридически должны быть приравнены к обязательным платежам в бюджет Российской Федерации.

КОНТРОЛЬ. Организация контроля за своевременностью и полнотой уплаты досрочных пенсионных взносов в ППС представляет собой определенную проблему. С одной стороны, проще всего это поручить уполномоченному НПФ. Однако он не обладает, и, как частная организация, не может обладать достаточными контрольными правами, а также рычагами финансового воздействия на работодателей-неплательшиков.

Учитывая, что ПФР неизбежно будет осуществлять контрольные функции за платежами досрочных взносов работодателей, не состоящих в ППС (и поэтому имеющих накопительные профессиональные пенсионные счета своих работников в ПФР, а не в НПФ), представляется целесообразным сохранить контрольные функции за ПФР и в случае перечисления досрочных пенсионных взносов в уполномоченный НПФ. Помимо налоговых органов, только ПФР имеет достаточные полномочия в этой области, включая права безакцептного списания средств, наложения штрафов и пени.

Контроль за перечислением досрочных пенсионных взносов ПФР может осуществлять в ходе практикуемых в настоящее время плановых и внеплановых проверок уплаты страховых взносов работодателями. В то же время, необходимо обеспечить хотя бы минимальную заинтересованность ПФР в дополнительной работе, связанной с контролем за уплатой досрочных пенсионных взносов в ППС. В этих целях предлагается пени и штрафы за нарушение сроков и полноты уплаты досрочных пенсионных взносов направлять в бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации.

ПОРЯДОК ВНЕСЕНИЯ ВЗНОСОВ. Существует различие в порядке уплаты досрочных пенсионных взносов по отдельным видам досрочных пенсий.

Так, на рабочих местах с особыми условиями труда и на рабочих местах, дающих право на досрочную пенсию за выслугу лет, неблагоприятные факторы среды действуют только в течение нахождения работника на данном рабочем месте. Поэтому за лиц, работающих на таких рабочих местах, досрочные пенсионные взносы должны вноситься только за время фактической занятости работника на соответствующем рабочем месте по данным учета рабочего времени.

За лиц, работающих в районах Крайнего Севера и районах, приравненных к Крайнему Северу, досрочные пенсионные взносы должны вноситься за все время фактического пребывания работника в соответствующем районе, исчисляемого в календарных днях, поскольку неблагоприятные факторы действуют непрерывно.

СПИСОК РАБОТНИКОВ, В ПОЛЬЗУ КОТОРЫХ ВНОСЯТСЯ ДОСРОЧНЫЕ ПЕНСИОННЫЕ ВЗНОСЫ. Поскольку кадровый состав работников в организации работодателя изменчив, а досрочные пенсионные взносы зачисляются уполномоченным НПФ на именные досрочные пенсионные счета, необходим порядок, гарантирующий оперативное соответствие между взносами и гражданами, в пользу которых они вносятся.

Такой порядок предлагается обеспечить путем введения специального документа, именуемого здесь “Список работников, в пользу которых вносятся досрочные пенсионные взносы”. Такой список с указанием данных из документов, удостоверяющих личность работников и номеров их персонифицированного учета, а также дополнения (изменения) к списку, должны являться приложением к пенсионному договору и его неотъемлемой частью.

Работодатель обязан передать указанный список в уполномоченный НПФ одновременно с уплатой первого досрочного пенсионного взноса. Работодатель изменяет и дополняет список в зависимости от кадрового состава работников в порядке, установленном Инспекцией НПФ.

Работодатель обязан будет включить работника в список работников, в пользу которых уплачиваются обязательные пенсионные взносы, до перечисления в его пользу первого обязательного пенсионного взноса.

ИСТОЧНИКИ ДОСРОЧНЫХ ПЕНСИОННЫХ ВЗНОСОВ. Суммы фактически произведенных в уполномоченный НПФ досрочных пенсионных взносов работодателя для формирования досрочных негосударственных пенсий должны полностью относиться на себестоимость продукции (работ, услуг). 

7. СТАВКИ ДОСРОЧНЫХ ПЕНСИОННЫХ ВЗНОСОВ

ФОРМУЛИРОВКА ПРОБЛЕМЫ. Выделение самостоятельного канала финансирования и выплаты досрочных пенсий предполагает параллельное сосуществование двух систем - действующей распределительной (для выплаты пенсий по текущим обязательствам ПФР), ресурсы которой не могут быть уменьшены, и досрочной накопительной. Это вызовет увеличение совокупной финансовой нагрузки на работодателей вследствие необходимости одновременной уплаты взносов как в текущую распределительную, так и в досрочную накопительную системы. Проблема состоит в минимизации этой дополнительной нагрузки всеми возможными методами и, в первую очередь, за счет минимизации ставок досрочных пенсионных взносов.

Решение данной проблемы осложняется и фактором возраста работников: при низких фиксированных (т.е. одинаковых для всех) ставках досрочных пенсионных взносов работники старших возрастных групп не успеют накопить достаточные средства для последующего получения приемлемой по величине пенсии. Наоборот, высокие фиксированные ставки приведут не только к чрезмерной финансовой нагрузке на работодателя, но и обеспечат работникам младших возрастных групп размер пенсии, превышающей сумму месячного заработка в несколько раз.

Поэтому главной задачей является минимизация дополнительной финансовой нагрузки с одновременным созданием условий для обеспечения нормального (нормативно закрепленного) уровня пенсий всем возрастным группам работников.

Метод решения. Отличительная особенность предлагаемой модели состоит в применении ставок досрочных пенсионных взносов, величина которых дифференцирована по возрасту работников. Иначе говоря, размер ставки изменяется в зависимости от того, в каком возрасте (или, что одно и то же, на каком этапе выработки специального трудового стажа) работник переходит на накопительные принципы формирования досрочной пенсии на старте пенсионной реформы, либо приступает к трудовой деятельности в неблагоприятных условиях труда в послереформенный период.

РЕЗУЛЬТАТЫ. Расчеты показывают, что в результате применения дифференцированных ставок досрочных пенсионных взносов общим для всех видов досрочных пенсий явится (см. пример на рис.2):

• значительное уменьшение величины ставок для всех возрастных категорий граждан, и для молодых - в особенности;
• рост ставок по мере увеличения возраста работника (за исключением некоторых пенсий за выслугу лет), что связано с уменьшением накопительного периода;
• существенное превышение размеров ставок пенсионного тарифа, рассчитанных для женщин, над соответствующими ставками для мужчин, вызванное большей средней продолжительностью жизни женщин и меньшей продолжительностью накопительного периода в связи с более ранним выходом их на пенсию.

Позитивный момент ощутимого роста ставок пенсионного тарифа в зависимости от возраста работника, переводимого на накопительную подсистему, либо принимаемого на вредные для здоровья работы, заключается в том, что это должно привести к снижению среднего возраста работающих во вредных и тяжелых условиях труда.

НЕТТО И БРУТТО СТАВКИ ПЕНСИОННОГО ТАРИФА. Непосредственный расчет ставок досрочных пенсионных взносов (рис. 2) дает “чистую” нетто-ставку, отчисления в соответствии с которой дают только сумму пенсионного взноса, полностью зачисляемую на досрочный пенсионный счет работника.

В то же время, фактический размер ставки должен быть увеличен на сумму страхового взноса в Федеральный фонд защиты участников НПФ (см. раздел 11). Такое увеличение дает брутто-ставку досрочного пенсионного взноса, которая и будет применяться на практике.

Рис. 2. Изменение ставок досрочных пенсионных взносов

На примере ставок для формирования пенсий в связи с особыми условиями труда, Список № 2 - Работы с тяжелыми условиями труда: работники ж/д транспорта и метрополитена (по списку), водители на шахтах, рудниках, карьерах; геологоразведочные, поисковые, геодезические, гидрографические, гидрологические, лесоустроительные и изыскательские работы; рабочие и мастера на лесозаготовках и лесосплаве (по списку); плавсостав морского и речного флота и флота рыбной промышленности; работники учреждений, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы (женщины).

Примечание: расчет ставок для данного примера производился с использованием таблиц смертности 1985 года исходя из размера будущей пенсии в 55% среднего заработка и доходности инвестиций в 9% годовых;

ПРИНЦИП ПОГЛОЩЕНИЯ НАИМЕНЬШЕЙ СТАВКИ НАИБОЛЬШЕЙ. Определенную проблему представляет собой ситуация, когда рабочее место с особыми условиями труда одновременно расположено в районе Крайнего Севера (приравненной к нему местности). Здесь происходит “наложение” неблагоприятных факторов на рабочем месте и факторов природной среды.

Простейшим решением в данной ситуации было бы суммирование ставок досрочных пенсионных взносов, рассчитанных для особых условий труда и для районов Крайнего Севера. Однако такое механическое объединение ставок привело бы к чрезмерной нагрузке на работодателя и к необоснованному росту суммы выплачиваемой пенсии, значительно превышающей заработок работника.

В связи с этим для описанных случаев предлагается установить порядок, при котором досрочные пенсионные взносы вносятся по той ставке, которая является наибольшей из ставок обязательных пенсионных взносов, установленных для работников, занятых на рабочих местах с особыми условиями труда и для занятых на рабочих местах в районе Крайнего Севера (приравненной к нему местности).

ПРОБЛЕМА РАЗЛИЧИЯ ВЕЛИЧИНЫ СТАВОК ПЕНСИОННОГО ТАРИФА МЕЖДУ МУЖЧИНАМИ И ЖЕНЩИНАМИ. Существенное превышение размеров ставок досрочных пенсионных взносов, рассчитанных для женщин, над соответствующими ставками для мужчин, внешне выглядит элементом неравноправия, введенным в пенсионную систему. Возможно два варианта решения этой проблемы.

Вариант 1. Различный размер ставок сохраняется при обязательном разъяснении объективного характера данного явления, зависящего, главным образом, от факта большей продолжительности жизни женщин по сравнению с мужчинами. В случае постепенного увеличения продолжительности жизни мужской части населения ставки мужчин и женщин будут сближаться.

В то же время, различные размеры ставок будут играть позитивную роль в решении вопроса о применении женского труда на рабочих местах с вредными и тяжелыми условиями труда. Более высокие ставки для женщин на практике создадут экономические предпосылки для использования на работах с особыми условиями труда преимущественно мужской части населения страны.

Поскольку в рамках формирования досрочных пенсий пенсионные взносы выплачиваются работодателем, ему будет невыгодно нести повышенные расходы, связанные с финансированием пенсионного обеспечения женщин и работников старших возрастных групп в целом. Таким образом, кадровая политика работодателя будет проводиться более избирательно, что в перспективе приведет к снижению уровня травматизма на производстве и уровня заболеваемости (в том числе профессиональной). С этой точки зрения установление индивидуальных тарифных ставок для мужчин и женщин, работающих в особых условиях труда, не только оправданно, но и целесообразно.

Вариант 2. Производится выравнивание ставок досрочных пенсионных взносов мужчин и женщин, т.е. обязательные пенсионные взносы за мужчин начисляются по ставкам, установленным для женщин. При этом на профессиональные пенсионные счета мужчин зачисляется только часть обязательного пенсионного взноса, соответствующая мужской ставке, а разница направляется в специально создаваемый солидарный фонд, который может быть использован:

• на полную или частичную индексацию досрочных пенсий;
• на увеличение размеров досрочных пенсий гражданам старших возрастных групп, в процессе пенсионной реформы переведенным (добровольно перешедшим) на накопительные принципы;
• на формирование внутренних резервов уполномоченного НПФ;
• на выплату пенсий в связи с потерей кормильца;
• на выплату единовременных пособий на погребение.

Создание такого солидарного фонда вносит в накопительную подсистему элементы перераспределения и означает возложение на мужскую часть населения солидарной ответственности за повышение уровня пенсионного обеспечения определенных групп граждан.

ПРОБЛЕМА ВЫСОКИХ СТАВОК В РЯДЕ ПРОИЗВОДСТВ. Существует обширная сфера работ и производств, в которых особые условия труда вызваны естественными, а не техногенными факторами (например, подземные и подводные работы), и не устранимы за счет совершенствования техники, технологии и совершенствования организации и охраны труда. Но именно в этих производствах, относящихся, как правило, к списку №1, ставки досрочных пенсионных взносов будут наибольшими (для работников старших возрастных групп - до 30% к заработку).

Учитывая, что большинство указанных производств в настоящее время относятся к депрессивным отраслям экономики, столь высокое экономическое давление на работодателя будет составлять для него серьезную проблему.

Целесообразным методом решения данной проблемы является предоставление для указанных работников дотаций из госбюджета (бюджета ПФР) в форме доплаты до 50% величины досрочного пенсионного взноса. Такое решение обеспечивает существенную экономию средств как ПФР, так и работодателя и является формой выражения ответственности государства за сохранение наиболее тяжелых, вредных и опасных производств.

Правительством должен быть утвержден список рабочих мест с особыми условиями труда, определяемыми естественными факторами производственной среды, для которых предоставляется дотация по досрочным пенсионным взносам.

ЭФФЕКТ ДИФФЕРЕНЦИАЦИИ СТАВОК ДОСРОЧНЫХ ПЕНСИОННЫХ ВЗНОСОВ. Применение дифференцированных ставок позволяет создать благоприятные возможности для перехода большей части работников (возраста до 30 - 40 лет включительно в зависимости от вида производства), а при выравнивании ставок между мужчинами и женщинами - всех работников, занятых на рабочих местах с неблагоприятными условиями труда, на накопительные принципы формирования досрочных пенсий. При этом обеспечиваются:

• низкие ставки пенсионного тарифа для молодых работников на всем протяжении их трудовой деятельности;
• проведение реформы пенсионной системы без существенного повышения финансовой нагрузки на работодателя и работника.

ПРИМЕНЕНИЕ СТАВОК ДОСРОЧНЫХ ПЕНСИОННЫХ ВЗНОСОВ В ППС. Ставки досрочных пенсионных взносов устанавливаются в процентах к заработку работника и являются обязательными для применения работодателями. В целях объективности данных расчет ставок должен производиться либо независимым актуарием, либо уполномоченным пенсионным фондом с последующим получением заключения независимого актуария. После расчета ставки должны утверждаться Минтрудом России.

Методика расчета ставок досрочных пенсионных взносов должна быть единой для всех ППС и утверждаться Правительством Российской Федерации.

Перерасчет ставок досрочных пенсионных взносов следует производить регулярно (например, не реже одного раза в три года) с учетом долгосрочного прогноза уровня доходности от размещения пенсионных резервов и общих, либо специализированных по регионам, отраслям или профессиям таблиц смертности.

Ставки досрочных пенсионных взносов должны рассчитываться по каждой из установленных профессиональных пенсионных схем дифференцированно в зависимости от возраста и пола работников.

8. СЕРТИФИКАЦИЯ (АТТЕСТАЦИЯ) РАБОЧИХ МЕСТ

ФОРМУЛИРОВКА ПРОБЛЕМЫ. Действующая система льготного пенсионного обеспечения в значительной степени сложилась как средство привлечения рабочей силы в производства и местности с неблагоприятными условиями труда. Во многих случаях предоставление пенсионных льгот не имело под собой объективной основы.

В результате почти четвертая часть всех пенсионеров получает досрочные пенсии, а списки профессий, должностей, работ и производств, по которым предоставляются льготы в области пенсионного обеспечения, в отдельных отраслях охватывают слишком большой удельный вес рабочих мест. По имеющимся оценкам экспертов, до 30% льготных рабочих мест могут иметь условия труда, близкие к нормальным.

В связи с этим существует проблема уменьшения числа рабочих мест, дающих право на досрочную пенсию. Эта проблема актуальна не только для государственной распределительной системы, но будет иметь большое значение и для ППС вследствие необходимости минимизации дополнительной финансовой нагрузки на работодателя.

Примечание. Следует учитывать, что система льготного пенсионного обеспечения в настоящее время не охватывает ряд очевидно вредных производств (например, в химической промышленности).

МЕТОД РЕШЕНИЯ. Как уже указывалось выше, механическая отмена (сокращение) списков и перечней в настоящее время невозможны как по социально-экономическим и социально-психологическим причинам, так и нецелесообразны вследствие наличия объективного влияния неблагоприятных условий труда на состояние здоровья и продолжительность жизни работника.

Метод решения проблемы, позволяющий избежать социальных потрясений, может быть найден только на путях предоставления каждому отдельному работнику объективных и законных доказательств отмены или понижения пенсионных льгот именно для него. Можно ожидать, что такие доказательства будут разумно восприняты работниками, и массовых протестов удастся избежать. Теоретически, для этого можно использовать всего лишь две возможности:

1. предоставление права на досрочную пенсию a posteriopi, т.е. в зависимости от результатов оценки фактического состояния здоровья работника (в сочетании с использованием критериев профессионального риска или без таковых);
2. предоставление права на досрочную пенсию a priori, т.е. непосредственно в зависимости от условий труда на данном рабочем месте.

Выше указывалось, что тотальная реализация первой возможности будет крайне негативно воспринята населением. Вероятно, она может быть использована лишь в целях сокращения отдельных позиций списка №2, когда связь между условиями труда и их последствиями для здоровья не может быть твердо установлена, либо имеет большой вероятностный разброс. Кроме того, реализация первой возможности встречает сомнения следующего порядка:

• возможно ли быстро разработать и внедрить для практического применения методики, позволяющие в достаточной степени оценить отдаленные последствия ухудшения здоровья, и достаточна ли на местах квалификация специалистов-профпатологов (а также их техническое оснащение);
• не будут ли чрезмерными в условиях страховой медицины затраты работодателя на периодическое медицинское освидетельствование работников, т.е. не усилится ли уже существующая материальная заинтересованность работодателя к сокрытию случаев профпатологии;
• учитывая первое и второе, не выродится ли механизм предоставления досрочных пенсий в свою противоположность, ограниченную лишь формальными мероприятиями, не имеющими последствий для работников.

Принцип второй возможности в настоящее время нашел наибольшее признание. Он подразумевает законодательное установление связи между объективной оценкой условий труда, полученной в процессе сертификации (аттестации) рабочего места и соответствующему этой оценке понижению пенсионного возраста. Такую связь представляется возможным установить, по крайней мере, статистически. Однако необходима реальная оценка затрат и времени на проведение соответствующих исследований.

Самостоятельную роль играет т.н. “защита временем”, выражающаяся в ограничении времени работы во вредных условиях, введением рациональных режимов труда и отдыха, сокращением длительности смены и т.п. Эти меры не имеют прямого отношения к проблеме сертификации, т.к. могут (и должны) быть использованы как до ее проведения так и после. Вопрос заключается в методах стимулирования применения указанных мер в условиях наблюдающегося общего снижения уровня культуры организации труда на предприятиях.

ОПРЕДЕЛЕНИЕ. Под сертификацией (аттестацией) рабочих мест понимается документальное подтверждение отнесения рабочего места к неблагоприятным условиям труда в соответствии с критериями профессиональных рисков и определение величины понижения пенсионного возраста, соответствующего подтвержденному классу профессионального риска.

КОНКРЕТИЗАЦИЯ МЕТОДА. Поскольку рабочее место с фактически неблагоприятными условиями труда может быть не охвачено списками №1 и №2, сертификации (аттестации) в соответствии с законодательством должны подлежать все рабочие места работодателя. Методика сертификации рабочих мест должна быть единой и утверждаться Правительством РФ.

Поскольку в настоящее время пенсионные основания, требования к специальному стажу и льготный пенсионный возраст установлены законом, изменение условий предоставления досрочных пенсий вследствие введения сертификации (аттестации) рабочих мест можно осуществить только федеральным законом. Удобнее всего это сделать непосредственно в законе о ППС.

В целях предотвращения имеющейся в настоящее время излишней дифференциации стажевых требований и пенсионного возраста, а также ввиду того, что на конкретном рабочем месте может быть получено дробное значение понижения пенсионного возраста, целесообразно предусмотреть, что результаты сертификации (аттестации), независимо от существа методики ее проведения, сводятся в ограниченное число групп (три - четыре). Например, все рабочие места, дающие понижение пенсионного возраста от двух до трех месяцев за месяц выработки специального трудового стажа, относятся к одной группе, по которой предоставляется два месяца понижения пенсионного возраста за один месяц стажа. Это положение закрепляется в законе.

Для исключения фактора заинтересованности работодателя в искусственном сокращении числа льготных рабочих мест, а также в целях объективности получаемых результатов сертификация (аттестация) рабочих мест должна производиться организациями, имеющими на это разрешение (лицензию) Минтруда России (или) Минздрава России.

Учитывая состояние федерального и местных бюджетов, сертификация может проводиться только за счет средств работодателя. Это является одной из причин необходимости первоначального (и, возможно, длительного) сохранения в ППС действующих сегодня списков и перечней.

Целесообразно установить, что работодатель обязан проводить периодическую сертификацию (аттестацию) рабочих мест не реже, чем один раз в пять лет.

Внеочередная сертификация рабочих мест должна проводиться во всех случаях реконструкции производства, замены основного технологического и вспомогательного оборудования, реконструкции средств коллективной защиты, совершенствования технологии, организации производства, труда и его охраны, а также по требованию органов Минтруда России.

Перечень рабочих мест, дающих право на досрочное пенсионное обеспечение, составляемый и утверждаемый по результатам сертификации (аттестации), должен включаться составной частью в коллективный договор предприятия.

9. ОРГАНИЗАЦИЯ ППС

ОПРЕДЕЛЕНИЕ. Под профессиональной пенсионной системой понимается совокупность юридических и финансовых отношений работодателя (работодателей) и уполномоченного НПФ в целях обеспечения гарантированной выплаты досрочных пенсий работникам.

Законодательно должно быть установлено, что участие в ППС является обязательным для работодателя, имеющего рабочие места с неблагоприятными условиями труда, однако, с учетом экономической ситуации (см. раздел 2), срок перехода всех работодателей из ПФР в ППС должен быть достаточно длительным (например, в течение 10 лет).

СТАТУС УЧАСТНИКОВ ППС И РАБОТНИКОВ. В рамках настоящей работы участниками ППС как организационной структуры считаются юридические лица: работодатели и уполномоченный НПФ. Работники не являются участниками ППС, поскольку не вступают непосредственно в договорные отношения между элементами системы, оставаясь объектом ее воздействия. Не будучи участником ППС, работник является участником уполномоченного НПФ, т.е. входит в ППС опосредовано, через участие в НПФ. Характерной особенностью ППС является то, что работники приобретают права участников уполномоченного НПФ не с момента заключения пенсионного договора между уполномоченным НПФ и работодателем, а с момента передачи работодателем в уполномоченный НПФ списка работников, в пользу которых вносятся обязательные пенсионные взносы.

ФОРМУЛИРОВКА ПРОБЛЕМЫ. ППС как новая совокупность юридических и финансовых отношений работодателя (работодателей) и уполномоченного НПФ, должна иметь определенное организационное оформление, которое в установленном порядке необходимо регистрировать, (а в особых случаях - ликвидировать) и за деятельностью которого необходим жесткий контроль вследствие особой ответственности обязательного пенсионного обеспечения. Проблему представляет выбор рациональной формы организационного оформления ППС.

ВАРИАНТЫ РЕШЕНИЯ. Спектр вариантов формы организационного оформления ППС, в порядке от наиболее сложного к наиболее простому, сводится к следующим:

• регистрация ППС как нового юридического лица. Нецелесообразен в силу отсутствия достаточного набора у ППС функций, свойственных юридическому лицу, а также необходимости формирования уставного капитала и неясности компетенции органов управления;
• создание ППС на основе бессрочного договора простого товарищества по аналогии с финансово-промышленными группами. Вследствие развитой законодательной базы дает возможность подробной регламентации процедур создания, деятельности и ликвидации ППС и позволяет организовать эффективный контроль за ее функционированием, однако приводит к определенным сложностям в ее текущей работе (например, в части дополнительных операций с квартальными балансами участников);
• регистрация ППС как особой разновидности пенсионного договора в совокупности с некоторыми другими нормативными документами. Представляется наиболее целесообразной, т.к. устраняет излишнюю формализацию процесса. В конечном счете, пенсионный договор описывает существо вновь возникающих отношений между уполномоченным НПФ и работодателем и является законодательно установленной юридической формой этих отношений.

МЕТОД РЕШЕНИЯ. Предлагается ввести в качестве основного нормативного документа, определяющего порядок деятельности ППС, Положение о досрочном негосударственном пенсионном обеспечении работников (далее - Положение). В нем должны определяться права и обязанности работодателя и работников, пенсионные основания и прочие основные условия досрочного пенсионного обеспечения работников в соответствии с требованиями законодательства. Положение может ограничиваться рамками одной организации, либо носить отраслевой, межотраслевой или региональный характер.

Положение разрабатывается работодателем (работодателями) в соответствии с федеральным законодательством и определяет:

• основные принципы организации и функционирования ППС;
• виды досрочных негосударственных пенсий, выплачиваемых в рамках ППС;
• применяемые пенсионные схемы;
• порядок формирования финансовых ресурсов для выплаты досрочных негосударственных пенсий;
• ставки и порядок внесения досрочных пенсионных взносов;
• пенсионные основания по каждому виду досрочных негосударственных пенсий;
• порядок определения размеров досрочных негосударственных пенсий;
• взаимоотношения работодателя и работника, их права, обязанности и ответственность.

Пенсионные правила уполномоченного НПФ и Положение не должны противоречить друг другу.

Первоначальное образование ППС происходит путем подписания первого пенсионного договора о досрочном негосударственном пенсионном обеспечении между работодателем (работодателями) и уполномоченным НПФ. Пенсионный договор вступает в силу с момента государственной регистрации ППС Минтрудом России.

Присоединение к ППС работодателей, не вошедших в первоначальный состав ее участников, производится путем подписания самостоятельных пенсионных договоров.

Отказ работодателя от пенсионного договора (т.е. выход его из конкретной ППС) может быть произведен только с письменного согласия Минтруда России.

Роль профсоюзов. Положение согласовывается с органом профессионального союза. В отраслевое (региональное) тарифное соглашение, а также в коллективный договор каждого предприятия (организации) должны быть включены пункты о досрочном негосударственном пенсионном обеспечении работников со ссылкой на Положение.

При отсутствии в организации работодателя органа профессионального союза Положение согласовывается с иным органом общественной самодеятельности, образованным на общем собрании (конференции) и уполномоченным им (ею).

ГОСУДАРСТВЕННАЯ РЕГИСТРАЦИЯ ППС. Отношения работодателя (работодателей) и уполномоченного НПФ приобретает статус ППС только на основании решения Минтруда России о ее государственной регистрации.

Для государственной регистрации уполномоченный фонд от лица и по поручению инициаторов создания ППС представляет в Минтруд России проект создания профессиональной пенсионной системы, включающий ряд документов (пенсионный договор, Положение, экономическое обоснование создания ППС, специальную лицензию уполномоченного НПФ и т.д.)

Решение о государственной регистрации ППС принимается на основе экспертизы представленных документов. Государственная регистрация подтверждается выдачей свидетельства установленного образца.

Минтруд России ведет государственный реестр ППС и осуществляет контроль за составом их участников.

ЛИКВИДАЦИЯ ППС. ППС ликвидируется в случаях:

• принятия всеми участниками профессиональной пенсионной системы решения о прекращении ее деятельности в случае отсутствия у работодателей, являющихся участниками профессиональной пенсионной системы, рабочих мест, в соответствии с законодательством РФ признанных рабочими местами с неблагоприятными условиями труда;
• вступления в законную силу решения суда о признании недействительным пенсионного договора о досрочном негосударственном пенсионном обеспечении;
• принятия Минтрудом России решения о прекращении действия свидетельства о регистрации ППС вследствие выхода из состава профессиональной пенсионной системы всех работодателей, либо в связи с несоответствием ее деятельности действующему законодательству или условиям Положения;
• отзыва у уполномоченного НПФ специальной лицензии на досрочное негосударственное пенсионное обеспечение;
• банкротства (несостоятельности) уполномоченного НПФ.

В случае ликвидации ППС работодатели, имеющие рабочие места, в соответствии с законодательством РФ признанные рабочими местами с неблагоприятными условиями труда, обязаны присоединиться к иной действующей ППС, либо перевести профессиональные пенсионные счета своих работников в ПФР.

ТРЕБОВАНИЯ К УПОЛНОМОЧЕННОМУ НПФ. Центральным звеном ППС является уполномоченный НПФ, имеющий специальную лицензию на деятельность по досрочному негосударственному пенсионному обеспечению в соответствии с законодательством РФ.

Специальная лицензия на досрочное негосударственное пенсионное обеспечение выдается Инспекцией НПФ в порядке и на условиях, устанавливаемых Правительством РФ.

Осуществление досрочного негосударственного пенсионного обеспечения без специальной лицензии не допускается.

10. КОНТРОЛЬ ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ ППС

ФОРМУЛИРОВКА ПРОБЛЕМЫ. Проблема заключается в рациональном распределении характера и объема контрольных функций за деятельностью ППС, поскольку отдельные стороны ее функционирования подпадают под компетенцию различных органов исполнительной власти.

Метод решения. Предлагается следующее распределение контрольных функций.

Минтруд России:

ведет основную работу по государственному регулированию создания, деятельности и ликвидации ППС, включая ведение государственного реестра ППС в масштабе страны;

осуществляет текущий государственный контроль за соответствием условий и норм досрочного негосударственного пенсионного обеспечения, осуществляемого в рамках ППС, федеральному законодательству;

нормативное регулирование сертификации (аттестации) рабочих мест.

Пенсионный фонд Рф:

осуществляет контроль за своевременностью и полнотой уплаты досрочных пенсионных взносов работодателями, состоящими в ППС;

ведет центральную базу профессиональных пенсионных счетов на всех работников, занятых на рабочих местах с неблагоприятными условиями труда.

Инспекция НПФ при Минтруде России:

производит выдачу специальных лицензий на досрочное негосударственное пенсионное обеспечение;

осуществляет государственное регулирование и контроль за деятельностью уполномоченного НПФ по досрочному негосударственному пенсионному обеспечению в целях соблюдения требований федерального законодательства, нормативных правовых актов, защиты прав и интересов работников, иных заинтересованных лиц и государства.

11. ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ГАРАНТИИ
ВЫПЛАТЫ ДОСРОЧНЫХ ПЕНСИЙ

ФОРМУЛИРОВКА ПРОБЛЕМЫ. Досрочная пенсия относится к разновидности трудовых пенсий, являющихся, для большинства пенсионеров, основным источником существования. Она должна быть сформирована в достаточных размерах и выплачиваться регулярно. Прекращение выплаты досрочной пенсии до приобретения гражданином права на пенсию на общих основаниях недопустимо.

Несмотря на то, что государственная распределительная пенсионная система в отдельные периоды времени (как, например, сейчас) по различным причинам может давать сбои, она по своей природе обладает максимально возможной устойчивостью и предоставляет наибольшие гарантии гражданам в силу того, что за ней, в конечном счете, стоят все ресурсы государства.

Негосударственная накопительная пенсионная подсистема значительно более подвержена возмущениям вследствие отсутствия в ней компенсирующих резервов. Таковыми можно считать лишь суммы, образующиеся от превышения фактического процента инвестиционного дохода над его ставкой, заложенной в расчет суммы пенсионного взноса. Однако этот источник резервов нельзя считать заведомо гарантированным вследствие колебаний доходности на фондовом рынке, возможности фондовых кризисов и иных причин.

Дополнительную проблему представляет собой негосударственный характер базового звена ППС - уполномоченного НПФ, который, как любая частная организация, не застрахован от неэффективной работы, банкротства, а также хищения средств и прочих злоупотреблений.

С учетом сказанного, для ППС существует серьезная проблема гарантий сохранности пенсионных накоплений и выплаты негосударственных досрочных пенсий.

ВАРИАНТЫ РЕШЕНИЯ. Имеющиеся на сегодняшний день предложения можно свести к следующим:

• страхование пенсионных резервов. Нецелесообразно вследствие незаинтересованности как страхового рынка в предоставлении таких услуг, так и НПФ в их получении (в отсутствие статистики страховым компаниям сложно рассчитать свои риски, что провоцирует их на чрезмерное завышение страховых ставок, неприемлемых для НПФ), а также ввиду неразвитости самого страхового рынка и недостаточной его емкости;
• создание резервных организаций (гарантийных фондов), на добровольной основе объединяющих резервные средства нескольких НПФ или одной ППС. Такие фонды целесообразны как дополнительный уровень системы обеспечения надежности ППС, однако, являясь необязательным элементом рынка негосударственного пенсионного обеспечения, не могут быть выбраны в качестве опорного звена гарантий;
• введение для ППС системы тотального контроля за ежедневной деятельностью уполномоченного НПФ в режиме “on line” по опыту Чили. Будучи достаточно эффективной, такая система в масштабах России может быть создана лишь за счет затрат значительных финансовых ресурсов (в том числе государственных) и в течение довольно большого времени;
• законодательное закрепление гарантий государства по выплате досрочных пенсий. Означает, что государство должно взять на себя обязательство выплачивать досрочную пенсию гражданину при любых форс-мажорных обстоятельствах (развал ППС, банкротство уполномоченного НПФ, утрата учетной документации и т.д.). Этот вариант следует признать основным по следующим причинам:
  • устанавливая обязательную в масштабах страны пенсионную систему (даже основанную на негосударственных элементах), государство, тем самым, неизбежно берет на себя и ответственность за результаты ее функционирования для граждан;
  • вводя обязательные (и дополнительные) пенсионные взносы, государство поневоле несет ответственность за их сохранность;
  • наличие гарантий государства не означает принятия на себя государством обязательств частных организаций, которыми являются НПФ. Эти гарантии являются формой защиты имущественных прав населения, относящейся к группе непосредственных обязанностей государства по защите конституционных прав граждан (см., например, ст. 35 и 45 Конституции РФ).

В то же время, вариант государственных гарантий сталкивается с определенными трудностями: средства на их реализацию в случае форс-мажорных обстоятельств могут быть выделены либо из распределительного бюджета ПФР, либо непосредственно из госбюджета. Ни тот, ни другой не имеют и в обозримом будущем не будут иметь резервных ресурсов, которые могут быть задействованы на указанные цели. Следовательно, параллельно с введением ППС необходимо создать постоянно действующий и возобновляемый источник гарантийных финансовых ресурсов.

МЕТОД РЕШЕНИЯ. Поскольку речь идет о государственных гарантиях, следует создать самостоятельную государственную организацию, условно называемую здесь Федеральный фонд защиты участников НПФ (далее - “Фонд защиты”), который в соответствии с законодательством Российской Федерации обеспечивал бы государственные гарантии сохранности пенсионных накоплений участников НПФ. Учреждение подобного фонда в форме саморегулируемой организации (даже под прямым контролем государства) означало бы фактическое отсутствие государственных гарантий.

Примечание. Нецелесообразно ограничивать сферу деятельности Фонда защиты только профессиональными пенсионными системами. Гарантии сохранности пенсионных накоплений актуальны и для добровольных видов негосударственного пенсионного обеспечения. Однако объем гарантий по обязательному и добровольному пенсионному обеспечению может быть различен (см. ниже).

По добровольным видам негосударственного пенсионного обеспечения Фонд защиты может возмещать только сумму пенсионных взносов, фактически зачисленных на пенсионный счет гражданина, поскольку данная разновидность пенсии не является основным источником существования. По обязательному пенсионному обеспечению, к которому относится негосударственное досрочное пенсионное обеспечение в ППС, должна возмещаться пенсионная сумма, складывающаяся из обязательных пенсионных взносов, фактически произведенных в пользу работника, и дохода от их инвестирования в соответствии с уровнем доходности, заложенным в расчет ставки пенсионного взноса.

Решение о гарантиях возмещения участнику уполномоченного НПФ не только суммы пенсионных взносов, но и части накоплений сверх этой суммы является чисто политическим. Однако иначе не может быть обеспечена выплата досрочной пенсии приемлемого размера. Такое решение обеспечит достаточную степень доверия граждан и работодателей к ППС.

ИСТОЧНИКИ ФОРМИРОВАНИЯ РЕСУРСОВ ФОНДА ЗАЩИТЫ. Вследствие сложности финансовой ситуации в стране источники формирования и пополнения ресурсов Фонда защиты могут быть найдены только внутри самой системы негосударственного пенсионного обеспечения. Наиболее логично это реализовать в форме обязательного государственного страхования пенсионных взносов или накоплений.

Законом должно быть установлено, что все НПФ, включая уполномоченные (в ППС), обязаны ежемесячно отчислять в Фонд защиты страховые взносы по установленным ставкам. Конкретный размер ставок должен устанавливаться и изменяться законом (по предварительным расчетам достаточной величиной можно считать два процента от суммы пенсионного взноса).

Порядок отчисления страхового взноса должен различаться в зависимости от вида пенсионного обеспечения:

• в обязательном пенсионном обеспечении (ППС) сумма страхового взноса закладывается в брутто-ставку досрочного пенсионного взноса, увеличивая, тем самым, его сумму;
• по пенсионным схемам с установленными взносами в добровольном пенсионном обеспечении сумма страхового взноса вычитается из суммы фактически уплаченного пенсионного взноса.

Уплата в ППС страхового взноса дополнительно к сумме пенсионного взноса является вынужденной мерой, поскольку ставка досрочного пенсионного взноса рассчитывается исходя из определенного уровня будущей пенсии, и уплата страхового взноса за счет суммы досрочного пенсионного взноса не обеспечила бы указанный уровень. Однако, необходимо учитывать, что введение дополнительных страховых взносов в Фонд защиты только для работодателей, участвующих в ППС, поставит их в неравноправное положение по отношению к работодателям, не входящим в ППС, и перечисляющим досрочные пенсионные взносы на профессиональные пенсионные счета, ведущиеся ПФР. Это может резко снизить заинтересованность работодателей в присоединении к ППС.

В связи с этим целесообразно установить, что установленные законом страховые взносы в Фонд защиты уплачивают все работодатели, имеющие рабочие места с неблагоприятными условиями труда независимо от их участия или неучастия в ППС. Такая мера обеспечит равенство работодателей перед законом и позволит быстро сформировать первоначальный резервный капитал Фонда защиты.

ПОРЯДОК ВОЗМЕЩЕНИЯ ПОТЕРЬ. Гарантия Фонда защиты по компенсации гражданам утраченных пенсионных сумм (взносов) вступает в силу либо при прекращении выплаты негосударственных пенсий, либо при выявленном недостатке у НПФ пенсионных резервов для полной выплаты гражданам пенсионных сумм в случае ликвидации НПФ по решению суда.

По досрочному пенсионному обеспечению процедура компенсации осуществляется только в форме организации перехода граждан в иную ППС или в ПФР с одновременным переводом туда соответствующих средств. В рамках добровольного пенсионного обеспечения граждане имеют право либо перейти в другой НПФ, либо получить причитающуюся сумму возмещения.

Одновременно с выплатой компенсации Фонд защиты приобретает принадлежащие гражданам права кредиторов в отношении НПФ, включая право и очередность требования у НПФ исполнения обязательств в размере произведенных выплат компенсаций.