Основные цели и принципы реформы

Цели реформы пенсионного обеспечения в связи с особыми условиями труда

Основные цели реформы пенсионного обеспечения в связи с особыми условиями труда:

1. Реализация гарантированного Конституцией Российской Федерации права граждан на социальное обеспечение в случае болезни, инвалидности, охрану здоровья и медицинскую помощь (ст.39, 41 Конституции).

2. Обеспечение прав человека на социальную защиту от профессиональных рисков с акцентом на профилактические мероприятия, лечение и реабилитацию согласно конвенциям Международной организации труда (МОТ) (№№ 67,102,118,121,157).

3. Адаптация системы досрочных пенсий к новым общественным отношениям в России, опирающимся на многообразие форм собственности и хозяйствования. Введение страховых форм защиты от социальных рисков, что позволит обеспечить:

• переход от массового (обезличенного) подхода признания нетрудоспособности, к индивидуальному;
• повышение роли профилактических мер с помощью ранней диагностики повреждения здоровья на производстве;
• повышение роли реабилитационных мероприятий.

4. Рационализация и оптимизация условий предоставления досрочных пенсий и их размеров путем:

• гарантированности общественно признанного уровня социальной защиты (конвенция МОТ № 102);
• необходимости и достаточности разнообразия видов помощи и услуг пострадавшим на производстве (конвенция МОТ № 121);
• отсутствия привилегированных групп застрахованных по степени защиты в одной и той же страховой системе при одинаковых уровнях профессиональных рисков.

5. Повышение эффективности системы досрочных пенсий путем совершенствования:

• системы управления;
• развития досрочных пенсионных систем в форме профессиональных систем;
• сочетания в ней элементов обязательного и добровольного страхования;
• развития демократических основ организации;
• повышение гласности и "прозрачности" в использовании финансовых средств.

Задачи реформы пенсионного обеспечения в связи с особыми условиями труда

Исходя из заявленных выше целей реформа должна основываться на следующих принципах:

1. Все наемные работники имеют право на получение информации, связанной с установлением уровней профессиональных рисков, а в необходимых случаях на медицинское освидетельствование, их профессиональный отбор и подготовку.

2. Все наемные работники имеют право на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональной заболеваемости, включая комплекс профилактических, медицинских и реабилитационных мероприятий.

3. Все наемные работники, занятые в производствах с высокими уровнями профессионального риска повреждения здоровья и утраты трудоспособности, имеют право на обязательное социальное страхование досрочных пенсий, включая комплекс профилактических, медицинских и реабилитационных услуг.

4. Финансирование обязательного страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, а также обязательного социального страхования досрочных пенсий, обеспечивается за счет средств работодателей по дифференцированным тарифам, учитывающим уровни профессионального риска и число страхуемых работников.

5. Страхование досрочных пенсий проводится по особому порядку финансирования, обеспечивающему надежность сохранения вкладываемых долгосрочных (капитализируемых) средств с помощью помещения их в высоколиквидные государственные ценные бумаги (гарантируемые государством) и недвижимость.

6. Наряду с обязательным (по закону) страхованием досрочных пенсий государством поощряется развитие их добровольных видов.

Из изложенного следует необходимость в процессе реформы практически пересмотреть все основные принципы организации существующей системы досрочных пенсий.

Варианты построения системы досрочных профессиональных пенсий

Базовые принципы

Основные черты будущей системы досрочных профессиональных пенсий (ДПП) определены Концепцией реформы системы пенсионного обеспечения в Российской Федерации, одобренной постановлением Правительства Российской Федерации от 7 августа 1995 г. № 790.

Досрочные профессиональные пенсии - это органическая часть трудовых (страховых) пенсий, финансирование и предоставление которых обеспечивается за счет дополнительного страхования и на период до наступления права на трудовую пенсию на общих основаниях.

Основная функция досрочных профессиональных пенсий, так же как и пенсий по старости - возмещение утраченного заработка вследствие утраты работником профессиональной трудоспособности.

По своему характеру досрочные профессиональные пенсии могут быть обязательными и добровольными.

Обязательное страхование досрочных профессиональных пенсий производится на основании закона и может осуществляться через государственную систему страхования и/или отраслевые (профессиональные) пенсионные (страховые) системы.

Предоставление досрочных профессиональных пенсий осуществляется на базе долгосрочных отраслевых и региональных тарифных соглашений, коллективных договоров и индивидуальных контрактов, заключаемых между наемными работниками и работодателями.

Решения о создании систем досрочных профессиональных пенсий должны носить долгосрочный характер, в данных системах должен в обязательном порядке фиксироваться персональный состав страхуемых, период страховых выплат, их размеры, сроки досрочного предоставления.

Варианты перевода системы льготных пенсий

Перевод действующей системы льготного пенсионного обеспечения на новый механизм функционирования предполагает создание многоуровневой системы досрочных профессиональных пенсий, что позволит:

• повысить степень социальной защиты работающих от профессиональных рисков;
• создать правовой и экономический механизмы профессиональных пенсионных систем, адекватных рыночным отношениям;
• разработать и установить нормативную базу, систему критериев и показателей, обеспечивающих правовое регулирование предоставления пенсий.

В зависимости от объективной обусловленности природы и уровня профессиональных рисков тех или иных производств, формы собственности и хозяйствования предлагается следующая схема определения права на досрочный выход на пенсию.

1. Государственный уровень, на котором все наемные работники подлежат обязательному (по закону) социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональной заболеваемости. Суть данного вида социального страхования состоит в определении в соответствующих случаях индивидуальной утраты трудоспособности работников независимыми государственными экспертными медицинскими учреждениями и установлении пенсии по инвалидности. Согласно международному опыту, конвенциям и рекомендациям международных организаций - МОТ (№ 121), Всемирной организации здравоохранения, Международной ассоциации социального обеспечения данный способ социальной защиты наиболее эффективен при организации национальных систем социальной защиты от профессиональных рисков и должен в будущем явиться основным механизмом определения и компенсации утраты трудоспособности.

Еще одним институтом защиты работников от профессиональных рисков на государственном уровне должна быть система досрочных профессиональных пенсий за работу в производствах с высокими уровнями профессиональных рисков (с экстремальными условиями труда), где профессиональный риск обусловлен объективными причинами. Речь может идти о 30-50 видах производств и соответственно 300-500 наименований профессий работников, занятых в них. Процедура определения права на получение досрочных пенсий включает в себя следующие взаимодополняющие механизмы:

• список производств и профессий с экстремальными условиями труда, работники которых подлежат обязательному страхованию для досрочного выхода на пенсию, должен утверждаться Правительством страны по представлению Пенсионного фонда, согласованному с Минтрудом и Минздравом РФ;
• за состоянием здоровья работающих, включенных в этот Список (группы повышенного риска) должен осуществляться медицинский мониторинг, информация о чем должна не реже одного раза в год публиковаться официальными государственными органами и доводиться до сведения работников и работодателей;
• за состоянием условий труда рабочих мест, производств, предусмотренных Списком, должен осуществляться мониторинг, организованный работодателями и контролируемый соответствующими подразделениями санитарно-эпидемиологической службы Минздрава РФ, а результаты мониторинга не реже одного раза в год следует публиковать и доводить до сведения работников и работодателей;
• прием на рабочие места с высокими уровнями профессионального риска (занятые на которых работники подлежат обязательному пенсионному страхованию для назначения им досрочных профессиональных пенсий), должен в обязательном порядке сопровождаться письменным уведомлением работников о степени риска утраты здоровья и трудоспособности, а в отдельных случаях - на особые опасные и вредные работы также и оформлением срочного контракта.

2. Профессионально-отраслевой уровень, на котором вопросы досрочного профессионального обеспечения должны решаться на обязательной основе с помощью медико-социальной оценки уровней профессиональных рисков с обязательным созданием профессиональных пенсионных систем и страхованием досрочных профессиональных пенсий. Оценка уровней профессиональных рисков должна проводиться социально-врачебными службами страховой организации под контролем Государственной экспертизы условий труда.

3. Региональный уровень, на котором вопросы досрочного пенсионного обеспечения, связанного с экстремальными природно-климатическими условиями проживания, решаются с учетом медико-биологических, демографических особенностей условий обитания и уровней профессионального риска. Оценку уровней профессионального риска должны проводить социально-врачебные службы страховых организаций под контролем Государственной экспертизы условий труда.

4. Уровень предприятий, на котором решаются вопросы досрочного выхода на пенсию для отдельных профессий с помощью долгосрочных коллективных договоров и заключения индивидуальных контрактов.

Квалификационными характеристиками отнесения работников к той или иной группе получателей ДПП должны служить:

• Список профессий и производств, работники которых подлежат в обязательном порядке государственному социальному страхованию для получения досрочных профессиональных пенсий (экстремальные уровни профессиональных рисков);
• критерии и показатели оценки профессионального риска: высокие уровни (обязательное социальное страхование для получения досрочных пенсий), а также средние и низкие уровни (добровольное страхование для получения досрочных пенсий).

Основные черты профессиональных пенсионных систем

Гарантом надежности функционирования всех видов досрочных профессиональных систем выступает государство, которое издает соответствующие законы, нормативные акты, организует и осуществляет надзор за деятельностью органов социального страхования.

Создание многоуровневой системы досрочных профессиональных пенсий требует разработки и законодательного закрепления принципиально новых подходов по оценке стоимости воспроизводства рабочей силы в производствах с высокими уровнями профессиональных рисков. Расходы работодателей по финансированию профессиональных пенсий, обязательные по характеру их предоставления, должны включаться в себестоимость продукции (работ, услуг) наравне с отчислениями в государственную пенсионную систему.

Все обязательства по досрочным профессиональным пенсиям должны иметь финансовое покрытие в форме накопленных активов и текущих (гарантированных) поступлений страховых взносов (актуарный баланс). При этом размер досрочной профессиональной пенсии будет определяться величиной заработной платы (размером страховых взносов) и страховым периодом страхуемых, т.е. суммой страховых платежей.

В ходе организации профессиональных пенсионных систем необходимо осуществлять персонифицированный учет страховых взносов.

Экономические, правовые и медицинские основы
механизма предоставления досрочных профессиональных пенсий

Основные характеристики новых механизмов
предоставления досрочных профессиональных пенсий

Главная цель формирования новой модели предоставления досрочных профессиональных пенсий заключается в повышении уровня защиты от профессиональных рисков повреждения здоровья работников, выявлении наиболее уязвимых их категорий, перемещении акцентов в данной сфере на этапы профилактики и защиты здоровья, при одновременном повышении уровня защиты частично или полностью утративших трудоспособность с помощью развитых реабилитационных систем.

Создаваемый новый механизм предоставления досрочных профессиональных пенсий должен обеспечивать реализацию следующих необходимых функций:

• формирование национальной системы оценки уровней профессионального риска в различных производствах и отраслях экономики (оценка утраты трудоспособности и условий труда), статистического учета, выделение и мониторинг (состояния здоровья и условий труда) производств и профессий с высоким уровнем профессионального риска;
• реформирование системы медицинского освидетельствования работников, их профессионального отбора и подготовки, выявление профессиональных заболеваний в их начальных стадиях, для чего требуется создание в составе страховых организаций социально-врачебной службы;
• создание национальной системы медицинской, профессиональной и социальной реабилитации работников, получивших повреждение здоровья на производстве;
• применение такой организационно-правовой формы социальной защиты работников как "защита временем" для занятых в производствах с высокими уровнями профессиональных рисков: контрактная форма трудовых соглашений с целью ограничения стажа работы в данных условиях, сокращение рабочего дня, дополнительный отпуск на оздоровление и реабилитацию работников.

Пространство профессионального риска должно покрываться всем спектром выработанных мировой практикой механизмов защиты: законодательной и контрольной функциями государства; организационно-технической работой предприятий; компенсационно-реабилитационной деятельностью систем социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний.

Создание новых механизмов предоставления ДПП возможно при этом обеспечить только при условии решения ряда крупных задач:

1. Стратегической установкой при переводе системы досрочных пенсий должна стать установка на перевод системы с принципа списочного (массового) определения права на данный вид компенсаций (без оценки фактического состояния трудоспособности) на индивидуально-групповой способ определения трудоспособности и только на этой основе осуществлять предоставление права на досрочные пенсии. Только для крайне ограниченного числа производств и профессий с объективно неустранимыми высокими уровнями профессиональных рисков возможно сохранение "Списочного" подхода.

2. Перевод системы досрочных пенсий на принципы социального страхования потребует разработки соответствующей методологии и нормативных документов: рекомендаций по определению размеров и дифференциации страховых взносов, обеспечивающих финансовое покрытие ДПП, определение перечня профессий и работ, где по объективным причинам потребуется страховая солидарность всех страхователей.

3. Использование методологии профессиональных рисков потребует разработки нормативно-методических материалов по определению степени, видов и групп профессиональных рисков утраты здоровья и трудоспособности - как медико-биологической основы для классификации производств и профессий по степени профессионального риска и отнесения их к различным видам страхования ДПП - обязательному и добровольному, государственному, отраслевому, региональному и уровню предприятий.

4. Формирование информационного обеспечения для новой системы ДПП для целей страхования. Для этого потребуется разработать и ввести систему учета профессиональной заболеваемости, несчастных случаев и утраты трудоспособности как единого целого, включая учет по организациям, отраслям экономики, персонально по пострадавшим, а также стоимостную оценку страховых услуг.

Особая социально-экономическая природа профессиональных рисков, непосредственно связанная с материально-техническим уровнем и организацией производства, созданием систем охраны труда на предприятиях предопределяет, что обеспечение обязательной страховой защиты работников от профессионального риска возлагается на работодателей - организаторов производства, в отдельных случаях на всех страхователей и государство (объективная составляющая рисков) и от них освобождаются сами работники - застрахованные, которые рассматриваются как потерпевшие (своим здоровьем и трудоспособностью) на производстве.

5. Финансовое обеспечение досрочных профессиональных пенсий должно быть поставлено в тесную зависимость от числа трудящихся, пользующихся этим правом, их страхового стажа.

При этом должно быть обеспечено финансовое покрытие пенсионных обязательств в форме накопленных активов и будущих поступлений (актуарный баланс).

Распределение взносов между конкретными работодателями-страхователями и всеми страхователями (страховая солидарность) необходимо строить на критериях профессионального риска повреждения здоровья из-за объективных и неизменных факторов (шахтеры, водолазы, работающие на Крайнем Севере), по которому часть нагрузки (до 50 %) следует нести всем страхователям, и субъективных факторов (устаревшие технологии и вредные условия труда), по которым финансовую нагрузку в полном объеме должны нести конкретные работодатели-страхователи.

Такое деление финансовой ответственности за профессиональные риски обусловлено тем, что их уровень зависит не только от технических, организационных и экономических возможностей предприятий, но и обуславливается общественной потребностью в производстве определенной продукции (угольная, горная, нефте- и газодобывающая промышленность, черная и цветная металлургия, химическая и нефтеперерабатывающая промышленность) и природно-климатическими условиями труда.

Кроме того, на уровень профессионального риска в значительной степени оказывает влияние техническая, экономическая и социальная политика государства - инновационная деятельность, налоговые, кредитные и контрольные механизмы, стимулирующие выпуск безопасной техники.

Таким образом, субъектами экономической ответственности за профессиональные риски являются три стороны: предприятия (работодатели), общество (трудоспособное население) и государство.

Методологическими подходами к распределению экономической ответственности между указанными субъектами могут служить следующие положения.

Предприятия (работодатели) несут экономическое бремя ответственности за профессиональные риски на предприятиях:

• оплачивая (в 100 %-ом размере) затраты по страхованию от несчастных случаев на производстве;
• оплачивая (в 100 %-ом размере) все затраты по страхованию отраслевых и фирменных досрочных профессиональных пенсий на 5 лет (и менее) раньше обычного времени;
• оплачивая частично (до 50 %-ного размера) все затраты на страхование досрочных государственных профессиональных пенсий на 10 и более лет раньше обычного времени.

Общество (все занятое трудоспособное население) с помощью страховой солидарности через специализированные фонды принимает участие (долевое) в компенсациях профессионального риска (оплата до 50 % от требующихся затрат досрочных профессиональных пенсий на 10 лет раньше обычного времени) для отраслей и производств, где по объективным причинам - природно-географическим (шахты, предприятия горнорудной, нефтяной и газовой промышленности) и техническим (отдельные подотрасли химической, микробиологической промышленности) - невозможно кардинально улучшить условия труда и снизить уровни профессионального риска в обозримой перспективе.

Государство финансирует формирование и развитие необходимых государственных форм социальной защиты: оплату проведения независимой государственной экспертизы утраты трудоспособности на производстве, проведение фундаментальных научных исследований по оценке профессиональных рисков и методов их снижения; подготовку специалистов по профпатологии, реабилитации.

Предприятия (работодатели) и профессиональные объединения должны рассмотреть различные варианты организации досрочных профессиональных пенсийс тем, чтобы трудовые коллективы имели возможность выбирать и использовать приемлемые для них формы.

В этой связи системы страхования досрочных профессиональных пенсий, обязательных и добровольных по характеру образования, могут быть созданы в отдельных отраслях экономики, регионах, а также на отдельных предприятиях и на группе предприятий, более того - для отдельных профессиональных групп работающих. При этом при выборе финансовой модели обеспечения ДПП должны учитываться существующие традиции солидарного распределения средств между поколениями, а также и все более активно применяться метод капитализации средств.