РЕГИОНАЛЬНАЯ ОБЩЕСТВЕННАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ
НЕЗАВИСИМЫЙ ЭКСПЕРТНО-ПРАВОВОЙ СОВЕТ

cile@rc.msu.ru

Экспертное заключение
по проектам законов, определяющих содержание пенсионной реформы в России

М.Л. Захаров
доктор юридических наук профессор
эксперт Независимого экспертно-правового совета

Э.Г. Тучкова
доктор юридических наук, профессор
эксперт Независимого экспертно-правового совета

Содержание предлагаемой пенсионной реформы в России, ее концептуальные положения отражены в проектах федеральных законов, которые разработаны Правительством Российской Федерации и частично уже представлены на рассмотрение Государственной Думы. Всего 9 проектов, представлены четыре - "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации", "О трудовых пенсиях в Российской федерации", "О государственном пенсионном обеспечении в Российской федерации", "О внесении дополнений и изменений в Налоговый кодекс Российской федерации и в некоторые законодательные акты Российской Федерации о налогах и сборах". Они приняты Государственной Думой в первом чтении. В совокупности эти проекты позволяют составить представление о комплексе проблем, которые должны быть разрешены в процессе реформы, и сделать некоторые общие выводы о намерениях разработчиков этой реформы.

1. Первым из названных выше законопроектов предусматриваются организационные, правовые и финансовые основы обязательного пенсионного страхования в России.

   К числу обязательного страхового обеспечения отнесены: страховая и накопительные части трудовых пенсий по старости и по инвалидности, а в пенсии по случаю потери кормильца - только страховая часть; социальное пособие на погребение умерших пенсионеров, не работавших на день смерти.

   Застрахованными лицами являются работающие по трудовому договору или по договору гражданско-правового характера, предметом которого является выполнение работ и оказание услуг; самостоятельно обеспечивающие себя работой; члены крестьянских (фермерских) хозяйств; работающие за границей в случае уплаты страховых взносов в соответствии с федеральным законом, а также иные категории граждан, добровольно вступившие в правоотношения по обязательному пенсионному страхованию. Право на обязательное пенсионное страхование реализуется только в случае уплаты страховых взносов.

   Таким образом, принадлежность каждого к кругу застрахованных в конечном счете будет определяться только таким юридическим фактом как уплата страховых взносов. Это принципиально новое решение по отношению к тем, кто трудится на основании трудового (договора) контракта, то есть работает по найму. В настоящее время все они подлежат обязательному пенсионному страхованию в силу закона о труде и неуплата работодателем за них страховых платежей влечет определенные санкции к работодателю, но не влечет лишения их права на пенсионное обеспечение.

   Установление и выплата обязательного страхового обеспечения осуществляется в порядке и на условиях, установленных законом "О трудовых пенсиях в Российской федерации". Финансирование выплаты базовой части трудовой пенсии предполагается осуществлять за счет сумм единого социального налога (взноса), зачисляемых в федеральный бюджет, а финансирование выплаты страховой и накопительной частей трудовой пенсии - за счет средств бюджета Пенсионного фонда РФ. При этом финансирование выплаты накопительной части трудовой пенсии будет осуществляться за счет сумм пенсионных накоплений, учтенных в специальной части индивидуального лицевого счета застрахованного, в пределах указанных средств.

   В связи с введением такого порядка финансирования выплаты пенсий страховые платежи по обязательному пенсионному страхованию в размере 14% будут зачисляться в федеральный бюджет в виде единого социального налога, а остальные 14% - в бюджет Пенсионного фонда РФ, причем часть этих средств (10%) предполагается расходовать на текущие выплаты пенсий, другая же часть ( 4%) пойдет на накопление и будет отражаться в специальной части индивидуального лицевого счета. Эти средства будут инвестироваться в народное хозяйство. Сегодня страховые платежи в полном объеме (28%) поступают в Пенсионный фонд РФ и расходуются на текущие выплаты, но их недостаточно для того чтобы гарантировать пенсионерам уровень жизни не ниже прожиточного минимума.

   Предлагаемые кардинальные изменения в сфере обязательного пенсионного страхования приведут по существу к ликвидации данного вида социального страхования, сохранив лишь его название и заменив распределительную систему пенсионного обеспечения, основанную на солидарности бывших, настоящих и будущих работников (солидарности поколений), т.е. тех, кому предстоят долгие годы жизни и тех, кто проживет значительно меньше, а возможно и не доживет до пенсионного возраста (их в России около половины), на накопительную систему, причем не добровольную как в других развитых странах, а обязательную, т.е. принудительную.

2. Кардинальные изменения обосновываются тем, что действующая в России распределительная система, якобы, изжила себя, так как подобная система "демонстрирует свои лучшие качества, когда на одного пенсионера приходится не менее десяти работающих", ее потенциал исчерпан и она превратилась в систему равных пенсий для всех работников, уровень которых ниже объективно необходимого (в том числе прожиточного минимума), позволяющего выжить человеку в пенсионный период его жизни.

   Утверждение, что распределительная система может успешно функционировать, если на одного пенсионера приходится не менее десяти работающих - либо заблуждение, либо преднамеренная попытка ввести в заблуждение общественное мнение. В большинстве развитых стран соотношение пенсионеров из числа застрахованных и работающих не отличается от сложившегося в России и составляет примерно 1 к 2, с небольшими отклонениями.

   Что касается отмеченных дефектов пенсионной системы, то они действительно реально существуют, но возникли они не вследствие того, что распределительная система, введенная в России в 1990 г., изжила себя, а в результате полной девальвации этой системы многочисленными поправками к Закону "О государственных пенсиях в Российской Федерации" и внесенных в него изменений. Этот закон - типичный страховой закон, разработанный с учетом опыта других стран, он был одобрен МОТ. В нем предусматривался минимальный размер пенсии на уровне прожиточного минимума, закреплялась эффективная система защиты пенсионных выплат от инфляции, достаточная дифференциация уровня пенсионного обеспечения в зависимости от трудового вклада работника (1 к 3). Указанные гарантии, необходимые для нормального функционирования любой пенсионной системы, в настоящее время ликвидированы вносимыми в закон поправками. Минимум пенсии по старости в настоящее время 185 - 222 руб. и вместе с компенсационной выплатой значительно ниже прожиточного минимума; максимальная пенсия превышает минимальную всего на 23%, не достигая прожиточного минимума; корректировка пенсий в связи с ростом цен на потребительские товары и услуги в полной мере не осуществляется и т.п.

   В результате введения накопительной системы и замены ею распределительной, общий уровень пенсионного обеспечения тех граждан, которые уже получают пенсию или получат ее в ближайшие 10 лет, существенно не увеличится. Это вынуждены признать и авторы законопроектов.

   Второй законопроект "О трудовых пенсиях в Российской Федерации", принятый Государственной Думой в первом чтении, предусматривает три вида пенсий: по старости, по инвалидности, по случаю потери кормильца.

   Пенсии по старости при пониженном пенсионном возрасте, назначаемые на основании действующего законодательства тем, кто был занят на работах с особыми условиями труда, как и пенсии за выслугу лет, данным проектом на будущее не предусматриваются. Их получат только те лица, у которых на 1 января 2002 г. будет отработано не менее половины специального трудового стажа, необходимого для получения такой пенсии по действующему законодательству. Пенсионное обеспечение других лиц, занятых на работах с особыми условиями труда либо в определенных профессиях и должностях, будет осуществляться на основании федерального закона "Об обязательных профессиональных пенсионных системах в Российской Федерации", проект которого еще Государственной Думой не рассматривался.

   Трудовые пенсии по старости и по инвалидности могут состоять из следующих частей: базовой, страховой и накопительной, а пенсия по случаю потери кормильца только из базовой и страховой. Выплата накопительной части пенсии осуществляется лишь при наличии у застрахованного лица средств, учтенных в специальной части индивидуального лицевого счета.

   Пенсия по старости назначается мужчинам в возрасте 60, а женщинам - в возрасте 55 лет при наличии не менее 5 лет страхового стажа.

   Пенсия по инвалидности устанавливается независимо от причины инвалидности, продолжительности страхового стажа и времени наступления инвалидности, однако при полном отсутствии у инвалида страхового стажа и в случае наступления инвалидности вследствие совершения противоправных деяний или умышленного нанесения ущерба своему здоровью назначается не страховая, а государственная пенсия.

   В пояснительной записке к проекту федерального закона "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" указывается, что размер базовой части трудовой пенсии устанавливается для всех пенсионеров 450 руб., а средний размер страховой части трудовой пенсии по состоянию на 1 января 2002 г. составит 645 руб.75 коп. Общая сумма составит, следовательно,1095 руб.75 коп. (даже меньше среднего размера пенсии, которая уже сложилась в этом году -1300 руб.) по утверждению председателя Пенсионного фонда России М. Зурабова.

   Данный законопроект предусматривает более высокий размер базовой пенсии как по старости так и по инвалидности для тех пенсионеров, у которых на иждивении находятся нетрудоспособные члены семьи.

   Механизм определения страховой части одинаков для пенсии по старости и по инвалидности: она определяется путем деления суммы расчетного пенсионного капитала, учтенного в индивидуальном лицевом счете соответствующего лица на день назначения пенсии, на количество месяцев ожидаемого периода выплаты пенсии по старости, устанавливаемого в порядке, определяемом Правительством РФ.

   Накопительная часть этих пенсий также определяется одинаково: путем деления суммы пенсионных накоплений, учтенных в специальной части индивидуального лицевого счета по состоянию на день назначения пенсии, на количество месяцев ожидаемого периода выплаты пенсии по старости.

   В проекте закона установлен максимальный предел суммы базовой и страховой частей пенсии по старости, которая не может превышать 50% среднемесячного заработка. Этот заработок определяется путем деления расчетного пенсионного капитала, учтенного на день назначения пенсии, на 540 для мужчин и на 480 для женщин и умножения полученного результата на величину тарифа страховых взносов, действовавшего в период их уплаты.

   Таким образом, инвалиды практически могут рассчитывать только на базовую часть пенсии, поскольку величина расчетного пенсионного капитала у лиц с ограниченной трудоспособностью вряд ли позволит повысить их пенсию за счет страховой части. Кроме того, страховая часть не различается в зависимости от группы инвалидности.

   Для получения пенсии по старости на ее максимальном уровне требуется страховой стаж для мужчин 45, а для женщин - 40 лет (540:12 и 480:12), следовательно, страховая часть пенсии, получаемой в возрасте 60 и 55 лет (соответственно мужчинами и женщинами),также не будет существенной. Учитывая, что средний возраст начала трудовой деятельности составляет 20 лет, то право на максимальный предел трудовой пенсии по старости мужчины будут иметь не ранее 65, а женщины не ранее 60 лет.

   Не предусматривает законопроект и надежных гарантий индексации пенсий, поскольку размер базовой части пенсии в случае роста цен на потребительские товары и услуги индексируется в пределах средств, выделенных в федеральном бюджете на соответствующий год на эту цель, а коэффициент индексации определяется Правительством РФ исходя из уровня роста цен, также предусмотренного законом о федеральном бюджете. Что же касается страховой части трудовой пенсии, то она индексируется один раз в год - с 1 февраля - с учетом роста среднемесячной заработной платы в РФ за предшествующий год,, индекс роста которой также определяет Правительство РФ.

   Следует отметить, что в связи с исключением части страховых взносов из средств, направляемых на выплату текущих пенсий (имеются в виду средства, учитываемые в специальной части индивидуального лицевого счета застрахованного направляемые на инвестиционные нужды), возможности для периодического увеличения пенсий существенно сокращаются.

   Что касается накопительной части пенсии тем лицам, которым пенсия будет назначаться позднее, то весомое увеличение общей суммы пенсии за счет накопления страховых взносов и их реальный рост также маловероятен. Прежде всего не исключается обесценение таких накоплений, как это уже случалось ранее (обесценение сбережений граждан, например. В 1992 и в 1998 гг.).При этом имеется также в виду, что Сбербанк России, более 50% акций которого принадлежит государству, не обеспечивает до сих пор реальной ценности вкладов населения.

   Таким образом, окончательно разрушая существующую общую пенсионную систему и создавая новую, государство не разрешает острейшую социальную проблему - незамедлительного повышения реального уровня пенсионного обеспечения основной массы пенсионеров, не возрождает элементарную социальную справедливость в пенсионном обеспечении.

   В рассматриваемом законопроекте содержится целый ряд и других норм, реализация которых приведет к явному ущемлению прав граждан в сфере пенсионного обеспечения: это изменение порядка исчисления стажа; отмена льготных правил исчисления периодов работы на Крайнем Севере; прекращение выплаты пенсии в период работы и др. Это противоречит ст.55 Конституции РФ, запрещающей издавать законы, отменяющие или умаляющие права граждан.

3. Законопроект "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" закрепляет привилегированную пенсионную систему для лиц, занимающих государственные должности и должности государственных служащих, а также аналогичных чиновников субъектов Российской федерации. Ранее такая система для них была введена в 1995 г. Указом Президента РФ, вопреки Конституции РФ, предусматривающей, что государственные пенсии должны устанавливаться законом. Уровень пенсий указанных лиц значительно выше ( в ряде случаев в несколько раз), чем пенсии всех остальных граждан, подлежащих обязательному пенсионному страхованию, и достигают 75% полного фактического заработка. Они своевременно и в полном объеме подлежат индексации (увеличению) в связи с повышением оплаты труда тем, кто продолжает государственную службу. Пенсионерам, оставившим государственную службу, пенсия будет выплачиваться в полной сумме при продолжении любой трудовой деятельности, независимо от уровня ее оплаты.

   Пенсионные льготы для чиновников предлагается еще более расширить и ввести для них повышенные пенсии по инвалидности на том же уровне как и при достижении пенсионного возраста и т.д.

   Государственное пенсионное обеспечение охватывает также кадровых военнослужащих, сотрудников милиции, полиции. Особые системы их пенсионного обеспечения существуют во многих странах, учитывая особые условия их службы. Функционирует такая система и в России, которую вполне обоснованно предлагается сохранить.

   В то же время необходимо отметить, что содержащиеся в проекте закона нормы об уровне государственных пенсий военнослужащим, проходившим военную службу по призыву в качестве солдат, матросов, сержантов и старшин, ставших инвалидами вследствие ранений и увечий, полученных при исполнении обязанностей военной службы, явно занижены. Так, пенсию инвалиду 1 группы, то есть полностью нетрудоспособному человеку, к тому же нуждающемуся в постоянном постороннем уходе, предлагается устанавливать в размере 1350 руб. в месяц (300% базовой части трудовой пенсии, равной 450 руб.), а инвалиду П группы (как правило также полностью нетрудоспособному человеку) - в размере 1125 руб. в месяц (2505 базовой части трудовой пенсии).

   Данная проблема касается пенсий также и семьям погибших военнослужащих, проходивших военную службу по призыву. Размеры их пенсий крайне низкие.

4. Какие же цели преследовало Правительство, предлагая внесенными законопроектами завершить пенсионную реформу в России?

   На наш взгляд, таких целей три. Они носят явно фискальный характер.

   Во-первых, в результате осуществления реформы Правительство получает в свое распоряжение значительные финансовые ресурсы за счет сокращения средств, направляемых на выплату пенсий. Это та часть страховых взносов, которые резервируются для выплаты накопительной части трудовой пенсии в отдаленной перспективе. По предварительным расчетам сумма этих средств составит до начала выплаты накопительной части трудовых пенсий около 20 млрд. долларов, не считая средств, остающихся в Пенсионном фонде России по некоторым иным причинам (смерть застрахованных как до начала установления пенсии, так и в первые годы после этого).

   Во-вторых, некоторые расходы, которые ныне возложены на федеральный бюджет, перекладываются на Пенсионный фонд РФ. К ним относятся расходы на выплату ритуальных пособий на погребение умерших пенсионеров, на организацию назначения и выплаты пенсий и их доставку, на возмещение средств, связанных с включением в страховой стаж некоторых видов нестраховой деятельности (службы в Вооруженных Силах, уход за инвалидами или престарелыми и др.).

   В-третьих, на уровне закона закрепить единую для служащих всех структур власти привилегированную пенсионную систему, экономически гарантированную средствами государственного бюджета, что является самым убедительным аргументом непривлекательности закрепляемой новыми законами системы обязательного пенсионного страхования.

http://www.hro.org/docs/expert/retired.htm