Пенсионная реформа в России: 1991–1999 годы

I. ПЕНСИОННАЯ РЕФОРМА В СССР В ПЕРИОД ПЕРЕСТРОЙКИ

II. НАЧАЛО ПЕНСИОННОЙ РЕФОРМЫ В РОССИИ

II.1. Закон РФ «О государственных пенсиях в Российской Федерации»

II.2. Пенсионный фонд Российской Федерации

II.3. Пенсионное законодательство: изменения и дополнения

II.3.1) Индексация пенсий

II.3.2) Ответственность за выполнение социальных обязательств

III. РЕФОРМА ПЕНСИОННОЙ СИСТЕМЫ В СУБЪЕКТАХ ФЕДЕРАЦИИ

IV. ПРОГРАММНЫЕ ДОКУМЕНТЫ О ПЕНСИОННОЙ РЕФОРМЕ В РОССИИ

IV.1. Концепция социальной защиты

IV.2. Концепция реформы системы пенсионного обеспечения

IV.2.1) Персонифицированный учет

IV.3. Программы социальных реформ

IV.4. Программа пенсионной реформы

V. КРИТИКА ПРОГРАММЫ ПЕНСИОННОЙ РЕФОРМЫ

VI. ЗАКЛЮЧЕНИЕ

I. Пенсионная реформа в СССР в период перестройки

Пенсионное обеспечение в России основывается на обширной нормативной базе, насчитывающей свыше 50 основных федеральных нормативных правовых актов. Наиболее общими и важными из них являются Закон РФ от 20 ноября 1990 г. «О государственных пенсиях в Российской Федерации», Закон РФ от 12 ноября 1993 г. «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, и их семей», Закон РФ от 15 мая 1992 г. «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС».

Отдельными законами и иными правовыми нормативными актами устанавливаются пенсии для лиц, замещающих федеральные государственные должности, в том числе депутатов, федеральных государственных служащих, сотрудников налоговой полиции, должностных лиц таможенных органов, судей, прокурорских работников, имеющих классные чины, космонавтов и других.

Подавляющее большинство пенсионеров (37,8 млн человек) обеспечиваются пенсиями в соответствии с Законом РФ «О государственных пенсиях в Российской Федерации». По другим нормативным основаниям пенсии получают 1,8 млн человек.

В понимании процессов реформирования пенсионной системы России в постсоветский период с 1991 по 1999 годы важны широко обсуждавшиеся исходные посылки и положения пенсионной реформы и принятые законодательные акты по пенсионному обеспечению различных категорий граждан накануне распада СССР.

Для изучения процесса принятия законодательных решений очень интересен и важен опыт работы Верховного Совета СССР, так как народные депутаты являлись важными действующими лицами (actors) данного процесса.

Политическое решение о реформировании системы пенсионного обеспечения граждан в СССР и коренного обновления пенсионного законодательства было принято в 1985 году на апрельском пленуме ЦК КПСС.

Необходимость такого реформирования была вызвана тем, что основы действовавшего в конце 1980-х годов пенсионного законодательства были заложены более тридцати лет назад и многое «не просто устарело, а пришло в прямое противоречие с жизненными реалиями»¹.

Первый шаг пенсионной реформы был сделан введением в действие с 1 января 1989 года Закона СССР «О неотложных мерах по улучшению пенсионного обеспечения и социального обслуживания населения», которым снимались наиболее острые проблемы, не решавшиеся десятилетиями. Данным Законом установлены условия и нормы выплаты пенсий, единые для колхозников и работников, введен минимальный размер пенсий по старости на уровне 100 % минимальной заработной платы и т. д.

Расходы на реализацию данного Закона составили в 1989 году 6,5 млрд рублей. Но для полномасштабной реализации намечаемой пенсионной реформы требовались громадные средства. Поэтому предлагалось поэтапное проведение намечаемых мероприятий, начиная с 1 января 1991 года.

Провозглашенные государством и закрепленные в советской Конституции «гарантии на пенсионное обеспечение за счет общественных фондов потребления, по существу, перестали быть таковыми»².

Действовавшая более 30 лет пенсионная система превратилась в уравнительную, а средний размер пенсий снизился за этот период с 62 % до 46 % средней заработной платы.

Интересны процедурные аспекты принимаемых решений.

Проект Закона о пенсионном обеспечении в ноябре 1989 года был опубликован «для всенародного обсуждения после внесения уточнений с учетом пожеланий, высказанных народными депутатами СССР»³.

По поводу данной формулировки депутат С. И. Хаджиев отметил: «Меня смущает понятие «всенародное обсуждение». В старом его смысле, когда был десяток тысяч писем, из которых кто-то что-то выбирал и каким-то образом трактовал, оно неприемлемо. Мне кажется, независимо от сегодняшнего разговора, мы должны определить: что такое всенародное обсуждение? Чтобы было ясно, как и кем оно ведется, каким образом формируется. Словом, как все это делается»⁴.

После опубликования проекта Закона в течение пяти месяцев шла напряженная работа по обобщению и анализу свыше полумиллиона предложений, поступивших от граждан, и свыше 1700 – от народных депутатов.

Для организации работы над проектом была образована специальная комиссия, которой было учтено около 2600 предложений.

В декабре 1989 года Госкомстатом был проведен социологический опрос. Основная часть опрошенных выразили согласие с общими принципами пенсионного обеспечения, с условиями и порядком начисления пенсий.

В целях анализа социально-экономических последствий принятия опубликованного проекта Закона Минсобесом РСФСР был проведен перерасчет пенсий 14 тысячам человек в соответствии с устанавливаемыми нормами.

Секретарь ВЦСПС Г. Ф. Сухорученкова отметила, что «всенародное обсуждение проекта позволило выявить наиболее острые нерешенные проблемы, затрагивающие интересы значительных групп людей»⁵.

Член Верховного Совета СССР Н. И. Гуцалов отметил, что «впервые так скрупулезно, расширенно… идет обсуждение законопроекта в комиссиях и комитетах, идет информация об этом в печати, то есть доступ к обсуждению этого вопроса и внесению предложений был предоставлен каждому коллективу, предприятию, гражданину»⁶.

Член Комитета Верховного Совета СССР по вопросам гласности, прав и обращений граждан А. А Згерская отметила, что «предложенный законопроект – хороший показатель достаточно быстрой профессионализации депутатов»⁷.

По поводу процедуры прохождения законопроекта членом Верховного Совета СССР А. В. Грибом были высказаны следующие соображения. Ход обсуждения показал, что «мы (во всяком случае, я так считаю) совершили ошибку, т. к. при первом чтении практически не обсуждали этот важнейший законопроект и решили сразу опубликовать его для всенародного обсуждения»⁸. В результате накопилось очень много всевозможных неточностей, недоработок. А «переход к рыночной экономике потребует дополнительных усилий. Ни одна страна в мире безболезненно не осуществила такой переход. А при нашей экономике, которая сейчас находится в кризисном состоянии», могут «произойти большие потрясения».

Председатель Комиссии Совета Союза Верховного Совета СССР по вопросам труда, цен и социальной политики Н. Н. Гриценко, представлявший законопроект, подчеркнул, что две трети из всех предложений относятся к льготному пенсионному обеспечению.

Член Верховного Совета СССР Н. В. Федоров посетовал, что в очередной раз «телега реформы пенсионного законодательства опережает экономическую реформу». В подобной ситуации остается лишь надеяться, что «пенсионное законодательство будет постоянно совершенствоваться. В этой ситуации… нужно прежде всего обратить внимание на обеспечение тех категорий населения, которые живут в нищете, бедности». В связи с этим необходимо ввести институт индексации стоимости жизни, учесть бурные инфляционные процессы, которые «грянут в этом году»⁹.

В качестве авторского комментария хотелось бы отметить следующее.

Введение единообразного пенсионного обеспечения можно расценивать двояко. В СССР существовала довольно разветвленная, хотя и весьма слабая в финансовом отношении, система пенсионного обеспечения. Так, действовали Литературный, Музыкальный, Художественный фонды СССР, Фонд Союза кинематографистов СССР, Архитектурный фонд Союза архитекторов СССР, которые выплачивали пенсии лицам творческих профессий. Финансовую основу этих фондов составляли страховые взносы учреждений, предприятий, организаций, использующих труд писателей, архитекторов, художников. Средства фондов также образовывались за счет доходов предприятий творческих организаций, вступительных и членских взносов.

Также существовала относительно автономная система социального обеспечения колхозников. В 1969 году, в соответствии с решением третьего Всероссийского съезда колхозников, была введена единая система социального страхования и социального обеспечения колхозников. Пенсии, пособия и другие виды материального обеспечения предоставлялись членам колхозов из организационно и финансово обособленных фондов.

За счет государственного бюджета колхозникам назначались персональные пенсии. Нетрудоспособные члены колхозов имели право на помещение в государственные дома-интернаты для престарелых и инвалидов.

Централизованный союзный фонд социального обеспечения колхозников образовывался за счет отчислений колхозов из валового дохода и ежегодных ассигнований из государственного бюджета.

Вышеперечисленные фонды действовали, создавая относительно самостоятельную финансовую систему, за счет средств которой осуществлялось пенсионное обеспечение различных категорий граждан.

Пенсионная реформа в СССР 1990 года положила начало централизации средств и унификации пенсионного обеспечения всех категорий граждан.

II. Начало пенсионной реформы в России

II.1. Закон РФ «О государственных пенсиях в Российской Федерации»

Концептуальные аспекты пенсионной реформы

Комиссией по социальной политике Верховного Совета РФ в 1990 году было подготовлено три законопроекта: «О государственных пенсиях в Российской Федерации»; «О пенсионном фонде»; «Об отмене привилегий для персональных пенсионеров».

Проект Закона «О государственных пенсиях в Российской Федерации», представленный на рассмотрение Председателем Комиссии Верховного Совета РСФСР по социальным вопросам, известным специалистом по пенсионному праву, д. ю. н. М. Л. Захаровым, был подготовлен на базе альтернативного проекта, разработанного группой специалистов и внесенного на рассмотрение Верховного Совета СССР, но «силовым путем отвергнутого Правительством СССР».

В предложенном варианте проекта Закона учтено все то, что «предлагалось трудящимися, когда обсуждался проект пенсионного закона на союзном уровне».

В связи с тем, что проект Закона разработан с учетом материалов всенародного обсуждения, по мнению М. Л. Захарова, не было необходимости в его повторном обсуждении. Представленный проект отличается от союзного в основном тем, что «в нем учтены хорошо известные специалистам кардинальные проблемы и они основываются на предложениях самих трудящихся»¹⁰.

Если не будет введен российский пенсионный Закон, то вступает в силу союзный, который имеет ряд существенных недостатков.

Во-первых, союзный Закон не решает проблемы старых пенсионеров, которые получают наиболее низкие пенсии, а удовлетворяет в основном интересы высокооплачиваемой категории работников. Это – острейшая проблема пенсионной системы. Союзное правительство предложило дать надбавку к пенсии от 5 до 40 рублей.

Прибавку в 40 рублей получат те, кто находится на пенсии 25 лет. Такую «прибавку получит всего один процент пенсионеров, остальные – 5–10 рублей. Средняя сумма прибавки меньше 12 рублей»¹¹. То есть старые пенсионеры, которые получают небольшие пенсии (около 60 % всех пенсионеров), реальной прибавки к пенсиям почти не получат.

Поэтому предлагается резко увеличить минимальную пенсию, официально установив ее на уровне прожиточного минимума, который составляет 100–120 рублей.

Во-вторых, сохранить уровень пенсионного обеспечения тех, кто зарабатывает сравнительно мало – до 240 рублей.

Пенсионная реформа предлагалась народу в 1985 году. Сейчас 1990 год. Около 10 миллионов человек так и не дождались этой реформы.

М. Л. Захаров обратил внимание депутатов на то, что «союзный Закон вступит в действие в течение трех лет. Значит, практически начнет работать с середины 1993 года. Мы считаем, что в рыночную экономику наши нищие пенсионеры должны прийти с какой-то приличной базой. Откладывать дальше обещанное пять лет назад нельзя. Эту проблему необходимо решать значительно быстрее»¹².

Особо обсуждался вопрос о персональных пенсиях. М. Л. Захаров отметил, что крайне сложно собрать сведения и решить вопрос по всем персональным пенсиям. Часть привилегий предусмотрено открытым законодательством, а часть закрытым, даже с грифом два «С». Кроме того, существует масса решений ведомств. Предлагаемый законопроект не устанавливает персональных пенсий и ориентирован на «повышение пенсий на законном основании, за официально признанные заслуги»¹³.

В связи с вопросами о льготных пенсиях М. Л. Захаров отметил, что «у нас вообще трагедия с условиями труда»¹⁴. А в стране сложилось убеждение, что плохие условия труда следует компенсировать более ранним выходом на пенсию.

Член Верховного Совета РСФСР С. Н. Красавченко указал на то, что, не обосновав и приняв сразу, пусть даже в первом чтении, закон, можно посеять новые иллюзии «у наших избирателей, у тех людей, которые всю жизнь прожили почти в мире иллюзий… давайте же подумаем перед тем, как принять решение. Давайте подумаем, чтобы этот закон не стал на пути у других законов, в другой программе. Надо точно рассчитать, когда мы сможем изыскать необходимые средства, сказать, да есть эти миллиарды рублей, которые мы должны отдать нашим пенсионерам»¹⁵.

Давайте подумаем, чтобы в очередной раз не обмануть пенсионеров и «не подарить им сорокарублевую прибавку, которая обернется через месяц в инфляционном витке крушением иллюзий, связанных с этим добавлением»¹⁶.

Член Верховного Совета РСФСР А. Ф. Димитренко указал на то, что в прежнем Законе о пенсионном обеспечении существует условие: пенсию исчислять из заработка по последнему году работы или брать любые пять лет подряд из последних десяти. В проекте Закона предлагается исчислять пенсию не из одного года, а из двух последних лет. При переходе на рыночную экономику проект представляет хорошую лазейку за полтора-два года нагнать очень высокую заработную плату. Поэтому 24 месяца надо изъять и оставить только любые пять лет из всего трудового стажа.

Депутат Г. И. Задонский указал на то, что «вопрос о пенсиях становится критическим и принципиальным. Мы говорим, что не можем повысить пенсии, так как растут цены, при этом будет дополнительная инфляция, значит прибавка к пенсии сойдет на нет. Но почему мы забываем, что уже сегодня люди лишаются минимальной пенсии, которую имели вчера? И завтра будут лишаться, так как происходит инфляция. Поэтому для нас главное – создать в республике такой моральный климат, который прибавит нашим избирателям уверенности, что депутаты берут на себя ответственность: либо они решат вопрос о пенсиях, либо «500 дней» раздавят их».

И обратил внимание на то, что вопрос существования страны решается, как задачка в первом классе: «имеем перед собой счеты, отложили туда-сюда столько-то миллиардов и паникуем: не сходится, что будем делать? А ведь у нас постоянно не сходится. Тем не менее, партаппарату зарплату повысили, советскому аппарату повысили, военным повысили. Но как доходим до пенсионеров – так не сходится»¹⁷.

Процедурные аспекты принимаемых решений

При обсуждении проекта закона «О государственных пенсиях в Российской Федерации» во втором чтении, проходившем 14 ноября 1990 года, депутат С. Н. Бабурин отметил, что невозможно осмыслить не только за час, но, наверное, и за несколько часов, пояснения и предложения к обновленному тексту Закона о государственных пенсиях. В связи с этим предложил перенести его рассмотрение.

Депутат М. Л. Захаров напомнил, что с 1 января 1991 года «образуется союзный пенсионный фонд, и 20 миллиардов уходит из России». Поэтому необходимо как можно быстрее принять закон. Иначе будет потерян пенсионный фонд. И 15 миллионов наших сограждан останутся с 70-рублевыми пенсиями на весь 1991 год».

Депутат С. Н. Бабурин продолжал настаивать на переносе, хотя бы на день, рассмотрения Закона, так как от нас ждут «не быстро испеченного закона, а закона, который действительно справедливо решит судьбы миллионов людей»¹⁸. Тем не менее Верховным Советом было принято решение рассматривать проект Закона.

М. Л. Захаров отметил, что за период после рассмотрения законопроекта произошли определенные изменения.

Во-первых, вступил в действие союзный закон в отношении участников Великой Отечественной войны и инвалидов войны.

Во-вторых, тариф страховых взносов, установленный на 1991 год Верховным Советом СССР на уровне 37 % по отношению к фонду оплаты труда, скорректирован Указом Президента. Страховые взносы снижены с 37 до 26 %.

Первоначально предполагалось отказаться от страхового взноса в размере 1 % от заработной платы. Однако, в связи со снижением страховых взносов на 11 %, неразумно отказываться от этого. 27 % хватит для того, чтобы провести пенсионную реформу в России.

По мнению Председателя Совета Республики Верховного Совета РСФСР В. Б. Исакова, «так обсуждать закон, как мы его обсуждаем, нельзя. Это сплошное нарушение нашего собственного Регламента»¹⁹.

Во-первых, поправки практически идут в том виде, в каком они поступали в комиссию. Они не систематизированы ни по логике, ни по разделам, ни по статьям. Вперемежку излагаются предложения, в том числе дискуссионные, комментируются эти предложения и поправки текстуального характера, тогда как это совершенно разные вещи. О дискуссионных предложениях и предложениях по технике законопроекта нужно сказать несколько слов вначале и совершенно не нужно ставить их на голосование: они нигде не голосуются и никогда. Голосовать нужно лишь текстуально четкие поправки, статью закона. А так «все идет вперемежку, и в результате мы запутались и в дискуссионных положениях, и в предложениях по законопроекту»²⁰.

Много вопросов возникло в связи с обсуждением норм льготных пенсий.

М. Л. Захаров напомнил, что когда Закон принимался в первом чтении, была подготовлена соответствующая справка и предложено разобраться со всеми вопросами льготных пенсий после принятия Закона.

Проектом Закона введена отсылочная норма, что списки работ, выполнение которых дает право на льготные пенсии, устанавливаются Советом Министров РСФСР. Соответствующее поручение направлено Совмину.

М. Л. Захаров настоятельно просил депутатов не поднимать вопрос о льготных пенсиях на данном обсуждении. Тем не менее этот вопрос был доминирующим. Депутаты продолжали подавать многочисленные предложения о включении в Закон многих положений о льготном пенсионном обеспечении. М. Л. Захаров был вынужден вновь и вновь давать разъяснения по данному вопросу. Так, он указал на то, что «ни в одной стране нет столь развитых пенсионных льгот, как у нас. У нас каждый четвертый человек идет на пенсию в 50–55 лет. …Полгода мы просим, чтобы вместе с вами разобраться. Давайте больше не поднимать эти вопросы»²¹.

Обсуждение проекта Закона в третьем чтении проходило в весьма напряженной и нервной обстановке, обусловленной начавшимся внутрисоюзным политическим противостоянием накануне распада СССР.

20 ноября 1990 года, перед началом обсуждения законопроекта, выступила заместитель председателя Федерации независимых профсоюзов РСФСР Н Д. Малахаткина, которая от имени отраслевых профсоюзов России выразила «протест утверждающейся практике поспешного, без всенародного обсуждения принятия законов, затрагивающих интересы трудящихся, всего населения республики»²².

Председатель Верховного Совета РСФСР Р И. Хасбулатов отметил, что «этот сигнал о недовольстве профсоюзов для многих из нас как гром среди ясного неба. Я узнал об этом только из газет»²³.

Представлявший законопроект М Л. Захаров посетовал: «Наши старые профсоюзы отличает одна особенность – общие замечания и ничего конкретного»²⁴ и отметил, что публикация законопроекта для всенародного обсуждения привела бы к потере времени. Если закон не удастся принять до 1 января 1991 года, то будет потерян российский Пенсионный фонд.

Финансово-экономическое обоснование принимаемых решений

В 1988 году страховой тариф (дифференцированные по отраслям взносы на социальное страхование являлись основным источником средств пенсионного обеспечения) в среднем составлял 9,6 %.

М Л. Захаров сообщил, что примерный размер страховых взносов проекта, альтернативного союзному проекту, был оценен в 27 %. Предлагалось «встать на нормальный путь осуществления социального страхования, установив тариф в 14 % для предприятий и организаций и 13 % отчислений из заработной платы трудящихся. Также предлагалось отменить взимание подоходного налога с доходов граждан и «переадресовать подоходный налог в пенсионный фонд».

Предлагаемый закон оценивается примерно на уровне союзного закона, но более справедлив. И при его осуществлении «в пенсионном фонде остаются громадные излишки средств, которые будут в него поступать, если тариф будет установлен на уровне 37 процентов»²⁵. В масштабах России эти излишки составят примерно 50 млрд рублей.

Правительство СССР пыталось и пытается «решить в значительной степени проблему дефицита государственного бюджета за счет пенсионной реформы»²⁶.

Министерство финансов РСФСР высказало мнение о сохранении страхового тарифа в размере 1 %, взимаемого с доходов граждан, и просило осуществлять финансирование социальных пенсий за счет страховых взносов, а не бюджетных средств. Комиссия Верховного Совета сочла возможным, учитывая, что это сравнительно небольшая сумма – немногим более 0,5 млрд рублей, – согласиться с этим предложением.

Однако, учитывая, что налоговый пресс на предприятия оказывается колоссальным, было предложено провести соответствующие расчеты и несколько снизить страховой тариф.

На вопрос о том, почему законом установлены различные нормы взимания пенсионных взносов с предприятий и лиц, занимающихся индивидуальной трудовой деятельностью, М Л. Захаровым был дан следующий ответ. Чтобы содействовать развитию индивидуальной трудовой деятельности, крестьянских хозяйств, на период становления надо установить какие-то льготы. Если сейчас установить 37 % и начать засчитывать это время уплаты страховых взносов в стаж (пенсия будет назначена только через 20–25–30 лет), то сейчас ни одному крестьянину мы не сможем назначить пенсию, исходя из этого страхового взноса. У нас нет страхования и «взимание страховых взносов с тех лиц, которые занимаются индивидуальной деятельностью, до поры, пока не пойдут на пенсию, будет неправильно. Поэтому мы решили установить волевым порядком пять процентов»²⁷.

Также вызвало вопросы предложение взимать с работающих пенсионеров 10 % пенсионного сбора из пенсии. И, в конце концов, под давлением депутатов, норма о данном сборе была исключена.

По мнению министра финансов РСФСР Б Г. Федорова, российский закон гораздо лучше, чем соответствующий союзный, многие вопросы решены более профессионально и прогрессивно. Но при его реализации возникают серьезные финансовые проблемы, так как дополнительно выплаченные деньги не будут обеспечены товарами, материальными ценностями, что усилит обесценение рубля. Необходимо просчитать все экономические последствия принятия закона, сделать более скромными расходы. С чисто финансовой точки зрения, необходимо проявить большую осторожность и осмотрительность, чем союзное правительство, союзный парламент, «которые фактически раздают деньги, которых нет».

Б Г. Федоров дал следующую справку. Доходы бюджета в 1990 году составят 55,9 млрд рублей. Проект на 1991 год – 73 млрд рублей. Бюджет пенсионного фонда на 1991 год предусматривается в 60 млрд рублей.

М Л. Захаров подтвердил, что ресурсы надо искать. Но пенсионная реформа обещана. Она «касается 32 миллионов пенсионеров, а если учесть их семьи, то она затрагивает интересы около 110 миллионов наших соотечественников!»²⁸

Заместитель Председателя Совета Министров РСФСР Г А. Явлинский выразил обеспокоенность по поводу ожидаемого существенного увеличения объема денежной массы в связи с пенсионными выплатами по новому закону. При государственном бюджете республики в 120 млрд рублей, бюджет пенсионного фонда, как считают разработчики пенсионного закона, составит 90 млрд рублей. Это может привести к тому, что, упрощенно говоря, 1 рубль будет иметь товарное покрытие на 20 копеек. 37 % будет вложено в себестоимость товаров и услуг. Цены возрастут. Действие всех этих факторов приведет к довольно сильному инфляционному сдвигу. В таких условиях очень трудно говорить о финансовой стабилизации рубля. Решение союзного Правительства по повышению закупочных цен означает, что реализована административная реформа цен.

Обсуждение законопроекта остро поставило вопрос более тщательного, комплексного обоснования пенсионной реформы.

Член Верховного Совета Ф А. Хараев обратил внимание депутатов на то, что при рассмотрении пенсионной системы не учитывалась налоговая система и наоборот. В результате предприятия поставлены в трудные условия. Необходимо «процент отчислений рассчитать с учетом налоговой системы, и платы за трудовые ресурсы, и других всех видов выплат»²⁹.

Депутат А А. Котенков отметил, что предлагаемый «закон прекрасный, хотя и требует определенной доработки. Но где гарантии, что нам удастся забрать у Союза свой пенсионный фонд?³⁰«

М Л. Захаров предложил простой механизм. Пенсионные отчисления так же, как и отчисления в соцстрах, идут снизу вверх. И в Положении о пенсионном фонде предлагается оборвать продвижение вверх пенсионных взносов на уровне области. Такое решение уже принято прибалтийскими республиками, которые, несмотря на издание Президентом СССР Указа, признавшего неправильным это решение, согласились переводить в центр только остатки средств после выплаты пенсий своим пенсионерам.

На вопрос депутатов об обоснованности предлагаемого страхового тарифа внятного ответа так и не было дано. М Л. Захаров лишь сослался на то, что «Президент узнал, что мы собираемся все 37 процентов оставить в пенсионном фонде России. Он взял и снизил тарифы для того, чтобы получить значительную часть этих средств через прибыль… Вот шаг Президента. Но это уже вопрос бюджета»³¹.

Указом Президента страховой тариф был снижен с 37 % до 26 %, а 11 % было предложено направить в специальный стабилизационный фонд.

Вызвало вопросы то, что в проекте Закона вместо первоначальной величины страхового тарифа, определенного в размере 27 % и включающего отчисления предприятий и организаций в 14 % плюс 13 % подоходного налога, заявлена цифра в 32 %.

М Л. Захаров отметил, что такую схему внесения страховых взносов уже нельзя применять, так как подоходный налог переадресован в местный бюджет.

Дополнительные 5 % страховых взносов предусмотрены в связи с тем, что за счет страховых платежей осуществляется обеспечение пособиями по временной нетрудоспособности, по беременности и родам, по уходу за детьми, санаторно-курортное лечение.

М Л. Захаров также дал следующие разъяснения по поводу уплаты 1 % страхового взноса с заработной платы: «В цивилизованных странах – нормальный соцстрах. У нас все изменилось до неузнаваемости. В цивилизованных странах… предприниматель всегда платит чуть-чуть больше половины и всегда платит из заработка сам трудящийся… Мы сейчас переходим к нормальному соцстраху, для того чтобы брать один процент. …В будущем мы перейдем к тому, чтобы 14 процентов отчисляло предприятие, 14 – сам рабочий, служащий, колхозник и так далее. Но для этого надо поднять оплату труда».

Не представившийся депутат заявил, что «совершенно непонятно, почему страховой тариф устанавливается 5 процентов для граждан, занимающихся индивидуальной трудовой деятельностью? …Почему подвергаются дискриминации люди, работающие на государственных предприятиях? Непонятно это деление… предлагаю, чтобы везде было 26 процентов»³².

Интересно отметить, что увеличение страхового тарифа для индивидуальных предпринимателей, адвокатов и других лиц свободных профессий в 1997 году было опротестовано Конституционным Судом РФ.

После принятия Закона РФ «О государственных пенсиях в Российской Федерации» многие вопросы пенсионирования стали решаться спонтанно и стихийно, в зависимости от конкретной ситуации.

II.2. Пенсионный фонд Российской Федерации

При обсуждении проекта Закона «О государственных пенсиях в Российской Федерации» непредставившийся депутат попросил разъяснить следующее. Почему Комиссия согласилась «с внесенной Минфином важнейшей поправкой о том, что Пенсионный фонд РСФСР является самостоятельной финансовой банковской системой, продумывались ли последствия этого шага? …Эта поправка невероятна. У нас нет термина «финансово-банковская система». В банковском законодательстве этот термин отсутствует. Значит, Минфин будет трактовать это как банк. Таким образом, принимая такую невинную поправку, мы создаем банк с активами, с уставным капиталом, намного превосходящим (видимо, в десяток раз) Государственный банк России и Внешторгбанк, подчиненный Совету Министров. Я обращаю на это ваше внимание. Этой поправкой мы создаем сверхмонопольный гигантский банк, который будет получать колоссальные средства, не облагаемые налогом. Таким образом, эта поправка перечеркивает всю нашу банковскую систему»³³.

М Л. Захаров ответил, что это понятие было внесено по просьбе Министерства финансов и Совета Министров РСФСР аналогично тому, как это сделано в Союзе. В первом проекте закона также было «Положение о пенсионном фонде РСФСР, который утверждается Верховным Советом РСФСР. Совмин и Минфин попросили на период становления передать им права потому, что надо решать очень много вопросов… надо решать вопрос о том, чтобы вообще отобрать соцстрах у профсоюзов. Много таких вопросов, которые мы сами на уровне Верховного Совета решить не можем. Поэтому мы сейчас определили – Совмин. Но все параметры платежей определяет Закон»³⁴.

Однако непредставившийся депутат настаивал на необходимости снять эту поправку, так как, по его мнению, «это будет неподотчетный банк», а «вводить финансово-банковскую систему здесь – смертельно. Мы отдаем все рычаги управления Совмину и не оставляем никакого рычага управления со стороны Верховного Совета. Решайте». И предложил голосовать эту поправку отдельно.

Депутат В К. Варов выразил полное согласие со сказанным коллегой «в отношении самостоятельной якобы, а на самом деле зависимой от Совмина, Минфина банковской системы»³⁵ и указал на то, что здесь налицо упрощенный подход к просьбам Минфина и Совмина.

Министр финансов РСФСР Б Г. Федоров отметил, что слов «финансово-банковская система» не понимает. «Просто Пенсионный фонд, система, самостоятельное учреждение. Слова «финансово-банковский» перекочевало из союзного. В принципе это бессмыслица, честно говоря»³⁶.

Результатом обсуждения стало следующее: «Положение о Пенсионном фонде РСФСР утверждается Верховным Советом РСФСР». А формулировка «является самостоятельной финансово-банковской системой» была снята.

Верховный Совет поручил подготовить и внести на рассмотрение вопрос об организации Пенсионного фонда РСФСР.

Председатель правления Пенсионного фонда РСФСР А В. Куртин отметил, что принятым Законом о государственных пенсиях предусмотрено, что финансирование выплат пенсий и некоторых видов пособий осуществляется Пенсионным фондом РСФСР, который в соответствии с поправкой к Конституции является собственностью РСФСР – статья 11 '.

Средства фонда образуются за счет страховых взносов предприятий и организаций, граждан, занимающихся индивидуальной трудовой деятельностью, работающих граждан. Часть средств поступает из государственного бюджета.

Такая «схема финансирования пенсионного закона принципиально отличается от ныне действующей, в которой ассигнования на выплату пенсий и пособий формировались в основном в государственном бюджете»³⁷.

Пенсионный фонд аккумулирует поступающие на его счета денежные средства и направляет их в соответствующие территории на выплату пенсий.

Пенсионный фонд также берет на себя финансирование выплат пособий неработающим родителям, которые определены дополнительными мерами по социальной защите семей с детьми в связи с переходом к рыночной экономике.

За счет средств фонда будут производиться выплаты и других видов пособий для оказания материальной помощи престарелым и инвалидам.

Проектом Положения о Пенсионном фонде предусматривается расширенное воспроизводство средств фонда на основе принципов самофинансирования, которые позволят на договорной основе участвовать в союзных, республиканских, региональных программах по проблемам социального обеспечения.

В состав правления фонда предусматривается ввести руководителей министерств социального обеспечения, финансов, труда и Госбанка РСФСР, а также представителей ряда общественных, религиозных и государственных организаций, деятельность которых связана с защитой интересов пенсионеров, инвалидов и детей. Пенсионный фонд будет решать возложенные на него задачи в тесном взаимодействии с Советами народных депутатов и их исполнительными органами.

До начала года осталось совсем мало времени. Завершается согласование технических вопросов по открытию счетов для обеспечения выплат денежных средств пенсионерам и инвалидам.

У депутатов возник вопрос, кем назначен А В. Куртин в качестве председателя Пенсионного фонда?

Как разъяснил Председатель Совета Национальностей Р И. Хасбулатов, А В. Куртин оперативно, чтобы не терять время, назначен распоряжением Б Н. Ельцина и не исполняющим обязанности, а Председателем, полноправным распорядителем фонда. Это – финансист, возглавлявший финансовое управление Министерства социального обеспечения России, а затем назначенный заместителем министра по финансовым вопросам.

В ходе обсуждения проекта Положения о Пенсионном фонде РСФСР также было уточнено, что в первом полугодии 1991 года будет действовать старая схема финансирования выплат пенсий: Госбанк РСФСР на возвратной основе будет оплачивать счета областных отделов социального обеспечения по представлению их заявок на выплаты пенсий и пособий.

В связи с тем, что проектом постановления предусмотрено освобождение Пенсионного фонда РСФСР, его отделений, предприятий от уплаты налогов и других платежей, у депутатов возник вопрос: что имеется в виду под предприятиями и организациями Пенсионного фонда?

А В. Куртиным по данному вопросу были даны следующие не очень внятные и четкие разъяснения.

Средства на выплаты пенсий крайне ограничены. Поэтому «Пенсионный фонд в 1991 или 1992 годах, возможно, будет иметь предприятия или какие-то организации помимо той системы, которая должна быть создана на местах по непосредственному финансированию выплат пенсий и пособий». По всей видимости, «за счет коммерческой деятельности могут появляться какие-то предприятия в будущем, в далеком будущем». В первую очередь это те предприятия, «которые занимаются вопросами социальной защищенности пенсионеров и инвалидов»³⁸.

Председатель подкомиссии Верховного Совета РСФСР по делам банка В П. Рассказов поставил ряд интересных вопросов и высказал ценные замечания по поводу принимаемого Положения о Пенсионном фонде РСФСР.

Во-первых, «как можно назначить председателя фонда, когда еще нет Положения об этом фонде, который по существу должен утверждаться в Верховном Совете?»³⁹

Во-вторых, в Положении по-прежнему записано, что «Пенсионный фонд является самостоятельной финансово-банковской системой». Есть банковская система России. А теперь еще, так сказать, будет банк вне банка». Это приведет к тому, что «весь Верховный Совет и Совет Министров будут подчинены Пенсионному фонду и его председателю. 68 миллиардов! В банке таких денег нет. Спрашивается – «зачем мы создали банковскую систему?»

В-третьих, недавно принят закон о банках, согласно которому в системе банков есть коммерческие банки и другие кредитно-финансовые учреждения. К другим финансово-кредитным учреждениям и должен относиться создаваемый Пенсионный фонд, который, следовательно, «должен действовать под юрисдикцией закона о банках и банковской деятельности»⁴⁰.

Депутатом В Б. Исаковым были поставлены следующие вопросы по поводу обсуждаемого проекта Положения о Пенсионном фонде.

Во-первых, сочетаются ли функции фонда по государственному управлению финансами, предназначенными для выплаты пенсий и некоторых пособий, со свободой коммерческой деятельности? Мировая практика показывает, что они плохо сочетаются. Поэтому эти функции должны быть разделены. К тому же создается монопольная система.

Во-вторых, согласно Конституции «Пенсионный фонд является собственностью народа России. По примерным подсчетам ясно, что эта собственность будет далеко не маленькая – где-то 70–80 млрд рублей». В таком случае «чьей собственностью являются доходы, которые будет давать эта собственность? Согласно Положению, это – собственность Пенсионного фонда, а точнее говоря, его правления, которое практически бесконтрольно этими доходами распоряжается и ни перед кем не отчитывается». Это вызывает очень серьезные возражения.

В-третьих, в «Положении практически не предусмотрено никаких механизмов ответственности данного фонда за эксплуатацию собственности, ее использование, за распоряжение этой собственностью».

Также «неясно, кто формирует правление? Там обрисован состав правления, но окончательной ясности нет. И, наконец, в Положении нет совершенно никаких механизмов ответственности фонда за распоряжение имуществом».

В силу вышеизложенного «Положение о фонде требует серьезной доработки»⁴¹.

М Л. Захаров пояснил, что разработка Положения «поручалась Совмину, а не комиссии. Мы не против помочь разработать положение получше, но давайте все-таки примем то, что предложено»⁴².

Непредставившийся депутат иронично заметил, что «приняв данные проекты именно с такой смысловой нагрузкой, мы наконец-то выполним наши лозунги: землю – крестьянам, фабрики – рабочим, а деньги – банкирам. На это надо не три дня. Надо все в корне переделать».

Первое. Фактически создается бесконтрольный фонд, «потому что ревизионную комиссию назначает само правление и положение о ней утверждает. И само правление назначается неизвестно кем». Второе. Даем беспроцентные кредиты, вместе с тем разрешаем вести коммерческую деятельность. Впоследствии же мы пенсии пересматривать будем раз в несколько лет, а заработная плата при рыночных отношениях будет расти непрерывно. Одна четверть этих средств будет аккумулироваться в Пенсионном фонде, который будет расходоваться до следующего повышения пенсии, как здесь записано: «на создание своей материальной базы и другие мероприятия, связанные с реализацией задач».

В связи с этим было внесено предложение «данный проект переделать в корне и в полном объеме, а сегодня не идти ни на какие компромиссы».⁴³

Непредставившийся депутат также заявил, что «у нас создалась очень странная ситуация: с одной стороны, мы понимаем, что решение должны принять сегодня, иначе по вине нашего Министерства социального обеспечения окажемся в тягчайшей ситуации, когда не сможем выплачивать пенсии. С другой стороны, один из представленных нам документов таков, как будто он написан по заказу мафиозной группировки, и лучше для мафиози не напишешь»⁴⁴.

Продолжалось форсированное обсуждение и принятие законодательных актов. Что не могло не вызвать ответную реакцию.

Так, непредставившийся депутат сказал, что «мы занимаемся форсированием всех вопросов. Мы совершенно игнорируем палаты, совершенно игнорируем комиссии. Совершенно! Форсировать надо, и поддаемся… Это Пенсионный фонд, это другие… Ну когда кончится это форсирование?»⁴⁵.

Депутат А П. Починок доложил о результатах работы рабочей группы, представившей кардинально переработанный в течение дня проект постановления Верховного Совета РСФСР, которая пришла к следующему решению. «Положение о Пенсионном фонде, которое вызвало наибольшие возражения, пока отложить, потому что оно нуждается в значительной доработке. А… вынести на рассмотрение только текст постановления с внесенными в него изменениями».

Пока не создана сеть Пенсионного фонда, постановлением предлагается сохранить действующий порядок выплаты пенсий.

В предложенном рабочей группой проекте постановления было опущено определение «государственный» потому, что «Пенсионный фонд будет работать с профсоюзами… может заниматься коммерческой деятельностью. Честно говоря, мы не очень бы хотели, чтобы тут было слово «государственный»⁴⁶.

Член рабочей группы депутат В П. Рассказов добавил: «Мы сознательно опустили слова «государственного управления». К нашему великому стыду, вдруг обнаружилось, что среди нас нет единой точки зрения о том, что такое Пенсионный фонд, нет никакой литературы, ибо вопрос оказался неизученным»⁴⁷.

Вместе с тем была принята поправка, внесенная депутатом С Н. Бабуриным, что Пенсионный фонд создается «для государственного управления финансами».

Возник спор по поводу того, поручить ли Президиуму Верховного Совета до 26 декабря 1990 года сформировать Правление Пенсионного фонда и утвердить его председателя или сформировать Временное Правление.

Депутат В П. Рассказов настаивал на утверждении Временного Правления. Его поддержал депутат С Н. Бабурин: «У нас нет вообще никакой структуры Пенсионного фонда, и предрешать эту структуру сегодня было бы неправильно. Единственное, что нам нужно для оперативности, – создать временные органы, которые будут принимать участие в подготовке Положения и других документов»⁴⁸.

В проекте постановления было сохранено требование ежегодного заслушивания и утверждения на Верховном Совете результатов деятельности Пенсионного фонда, так как, по мнению депутата В П. Рассказова, если снять «заслушивается и утверждается», то «фонд будет самостоятельно решать – куда деть прибыль. И вопросы коммерческой деятельности, и вопросы получения доходов обязательно должны быть под контролем соответствующих органов Верховного Совета. Ни в коем случае нельзя это пускать на самотек»⁴⁹.

Постановлением Верховного Совета РСФСР от 30 января 1991 г. было утверждено и введено в действие с 1 января 1991 года «Временное положение о Пенсионном фонде РСФСР» и «Порядок уплаты страховых взносов предприятиями, организациями и гражданами в Пенсионный фонд РСФСР».

Правление Фонда «возглавляет Председатель, который назначается и освобождается от должности Верховным Советом РСФСР».

В ведение Правления Фонда было передано назначение и освобождение от должности Председателя Ревизионной комиссии, руководителей отделений Фонда.

Следующим шагом было утверждение постановлением Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. «Вопросы Пенсионного фонда Российской Федерации (России)» нового «Положения о Пенсионном фонде Российской Федерации (России)».

Данное Положение, состоящее из 16 пунктов, в редакции Указа Президента от 24 декабря 1993 г. №2288 «О мерах по приведению законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации» и Федерального закона от 5 мая 1997 г. №77-ФЗ действует и в настоящее время.

В соответствии с Указом утратили силу пункт 8 постановления Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. в части утверждения Верховным Советом состава Правления и пункт 10 в части назначения и освобождения от должности Председателя Правления. Утратила силу и часть 4 пункта 1 данного Постановления, согласно которой Пенсионный фонд был «подотчетен Верховному Совету РФ, информация о его деятельности ежегодно представляется на рассмотрение Верховного Совета».

В настоящее время продолжает действовать и «Временное положение об отделении Пенсионного фонда РСФСР», утвержденное еще постановлением Правления Пенсионного фонда РСФСР от 8 февраля 1991 г. №1 и состоящее из 8 пунктов.

По поводу организационно-управленческой структуры Пенсионного фонда России следует отметить следующее.

1. Положением о Фонде не проведено четкое разделение представительных и исполнительных функций. Исполнительная дирекция как исполнительный орган вроде бы создана при Фонде. Однако она обеспечивает исполнительно-распорядительные функции Правления Фонда.

2. Усеченно толкуется демократизация управления Фондом, заключавшаяся во включении на постоянной основе в состав Правления представителей органов исполнительной власти. Представители организаций, представляющих интересы пенсионеров, могли быть включены в состав Правления Фонда только по предложению Министерства и профсоюзов.

3. Не предусмотрено какое бы то ни было участие представителей страхователей (работодателей), как плательщиков страховых взносов, в составе Правления Фонда.

4. Своеобразны и структура, и функции деятельности Ревизионной комиссии, которая проверяет исполнительно-распорядительную деятельность Правления Фонда и Исполнительной дирекции и Правлению же подотчетна, зависима от Правления в финансовом плане, так как финансируется за счет средств Фонда, распорядителем которых является Правление.

5. Просматривается явная незавершенность, неясность, нечеткость, «туманность» организационно-управленческой структуры Фонда. Нет высшего органа, как, например, собрания представителей Фонда, который мог бы формироваться из представителей страхователей и застрахованных и которому было бы подотчетно и Правление, и Исполнительная дирекция и которому представляла бы отчет Ревизионная комиссия.

II.3. Пенсионное законодательство: изменения и дополнения

Начиная с 1991 года принят ряд федеральных законов о регулировании пенсионных отношений отдельных категорий граждан: Закон РФ от 18 апреля 1991 г. «О милиции»; Закон РФ от 26 июня 1992 г. «О статусе судей в Российской Федерации»; Закон РФ от 17 января 1992 г. «О прокуратуре Российской Федерации»; Закон РФ от 12 февраля 1993 г. «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, и их семей»; Положение о прохождении службы в органах налоговой полиции РФ, утвержденное постановлением Верховного Совета РФ от 20 мая 1993 г.; Федеральный закон от 18 ноября 1994 г. «О пожарной безопасности»; Федеральный закон от 22 марта 1995 г. «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов»; Федеральный закон от 19 мая 1995 г. «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ «О статусе судей в Российской Федерации»; Федеральный закон от 5 июля 1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации»; Федеральный закон от 18 июня 1997 г. «О службе в таможенных органах Российской Федерации».

Этими законами существенно изменены правовые нормы о размерах пенсий: снижены возраст, стаж и предоставлены другие льготы и преимущества лицам, выходящим на пенсию; установлены повышенные проценты от сумм денежного довольствия для исчисления размеров пенсий – максимально до 85 %.

На 1 января 2000 года законодатель 31 раз вносил изменения и дополнения в Закон РФ «О государственных пенсиях в Российской Федерации». Коррективы коснулись 61 из 134 статей Закона. Причем некоторые статьи (7, 12, 14, 100, 110 и т д.) менялись и дополнялись неоднократно. Кроме того, принято более 100 иных правовых нормативных актов, в том числе ведомственных, нормативных документов.

Многочисленные изменения пенсионного законодательства были обусловлены стремлением сохранить жизнеспособность пенсионной системы, так как в ходе проведения экономических реформ начала 1990-х годов неуклонно ухудшалось материальное положение пенсионеров.

Существующая пенсионная система не смогла «обеспечить сохранение покупательной способности пенсий, которая к концу 1994 года, по сравнению с 1991 годом, сократилась почти вдвое и достигла порогового уровня, за который нельзя переступать. Средний размер пенсий немного превышал величину прожиточного минимума пенсионера, а минимальная пенсия составляла лишь половину этой величины. Поэтому политика в области пенсионного обеспечения в 1994–1996 годах сводилась главным образом к повышению минимальных пенсий». При этом был нарушен основной принцип действующей пенсионной системы – зависимость размера пенсии от трудового вклада. Такая политика хотя и позволяла «в краткосрочном плане облегчить участь пенсионеров, но ни в коей мере не решила проблемы повышения жизнеспособности пенсионной системы в целом»⁵⁰.

Подобные законодательные процессы, в значительной степени обусловленные текущими проблемами пенсионной системы, вели к принятию решений, направленных на ее «латание» и, в конечном итоге, привели к тому, что Закон РФ «О государственных пенсиях в Российской Федерации» утратил значение кодифицированного акта.

В кризисный период активно велся поиск механизма индексации пенсий.

II.3.1) Индексация пенсий

Постановлением Верховного Совета РСФСР от 20 ноября 1990 г. «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Закона РСФСР «О государственных пенсиях в РСФСР» Совету Министров РСФСР было дано поручение до 15 мая 1991 года подготовить предложения о методах определения уровня корректировки пенсий в связи с изменением индекса стоимости жизни и ростом оплаты труда.

Однако возникли значительные, прежде всего концептуальные, трудности, связанные с разработкой механизма индексации и его законодательного закрепления. Об этом свидетельствует, часто спонтанная, законотворческая деятельность. Так, неоднократно менялись статья 7 Закона РФ от 20 ноября 1990 г. «О государственных пенсиях в Российской Федерации», нормами которой предпринимались попытки установить порядок индексации пенсий, и статья 17, которой устанавливался минимальный размер пенсии по старости.

Первоначально статья 7 Закона декларировала, что индексация трудовых пенсий должна производиться ежегодно. Механизм индексации должен запускаться как при росте стоимости жизни, так и при росте оплаты труда занятого населения.

Статьей 17 Закона от 20 ноября 1990 г. было определено, что «минимальный размер пенсии при общем трудовом стаже, равном требуемому для назначения полной пенсии, устанавливается на уровне прожиточного минимума, который определяется ежегодно Верховным Советом РСФСР».

Данной статьей также было установлено, что «размер минимальной пенсии повышается на один процент за каждый полный год общего трудового стажа сверх требуемого для назначения пенсии, но не более чем на 20 процентов». То есть фактически введен максимальный «потолок» минимальной пенсии по старости.

Постановлением Верховного Совета РСФСР от 6 февраля 1992 г. «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Закона Российской Федерации «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «О государственных пенсиях в РСФСР» было дано поручение Комиссии по социальной политике к 5 апреля 1992 года подготовить и представить на рассмотрение предложения о порядке переоценки заработка за период до 1992 года, принимаемого для исчисления пенсии, и перерасчета пенсий в связи с увеличением их минимального размера.

Такие предложения были подготовлены, и порядок индексации пенсий был установлен статьей 7 Закона от 3 апреля 1992 г. «О досрочном введении в действие Закона РСФСР «О государственных пенсиях в РСФСР»: в связи с повышением стоимости жизни и изменениями в уровне номинальной оплаты труда заработок, из которого была исчислена пенсия, подлежал индексации.

Этой статьей были установлены конкретные коэффициенты индексации заработков, величина которых зависела от года назначения пенсий, то есть была произведена разовая акция индексации всех ранее назначенных пенсий через индексацию заработков, из которых исчислялись эти пенсии (от 11,2 для пенсий, назначенных и пересчитанных в 1971 году и ранее этого года до 2,9, затем замененного на 4,3 – для пенсий, назначенных в 1991 году).

Действующим законодательством индексация определяется как установленный государством механизм увеличения денежных доходов граждан в связи с ростом потребительских цен. Целью индексации является поддержание покупательной способности граждан.

Минимальный размер оплаты труда

Нормативное установление минимального уровня оплаты труда началось еще в советское время. В соответствии с Директивами XXIV съезда КПСС постановлением ЦК КПСС, Советом Министров СССР и ВЦСПС от 12 декабря 1972 г. «О повышении минимальной заработной платы рабочих и служащих с одновременным увеличением тарифных ставок и должностных окладов среднеоплачиваемых категорий работников, занятых в производственных отраслях народного хозяйства» минимальная заработная плата рабочих и служащих была повышена до 70 рублей в месяц.

Минимум заработка можно рассматривать как «главный социальный норматив, гарантированный обществом и отражающий в каждый данный момент времени уровень благосостояния и складывающиеся на этой основе представления о нижнем пределе потребностей. Минимум заработной платы задает ту точку отсчета, начиная с которой формируются все остальные уровни оплаты труда с учетом объективно необходимой дистанции между ними»⁵¹.

В условиях рыночной экономики «минимальная оплата труда получает особое значение, поскольку она выступает как средство социальной защиты низкооплачиваемых работников и должна быть тесно связана с прожиточным минимумом».

С начала 80-х годов «официальный минимум оплаты труда (70 руб.) оказался необоснованно замороженным». Это означало, что «фактический минимум двигался за реальными изменениями прожиточного уровня и фактические условия оплаты труда были оторваны от формально существующих сеток и ставок»⁵².

Потеря контроля над уровнем минимальной заработной платы привела, по меньшей мере, к следующим негативным последствиям:

- генерации малообеспеченных (низкооплачиваемых) слоев населения вследствие заниженного уровня оплаты труда некоторых групп работников;

- разрушению системы оплаты труда вместе с падением реального содержания минимума заработной платы;

- расстройству системы социальной помощи и, прежде всего, пенсионной, так как минимальная пенсия есть функция минимальной заработной платы.

Постановлением Верховного Совета РСФСР от 19 апреля 1991 г. «О порядке введения в действие Закона РСФСР “О повышении социальных гарантий для трудящихся”» было дано поручение Совету Министров РСФСР совместно с Комиссией Совета Республики по социальной политике разработать и представить до 1 июля 1991 года предложения о порядке определения минимального уровня оплаты труда (МРОТ) и прожиточного минимума.

То есть было признано, что МРОТ и прожиточный минимум являются базовыми, основополагающими характеристиками, точками отсчета, определяющими минимальный размер пенсии по старости и механизм ее последующей корректировки.

Законом РСФСР от 19 апреля 1991 г. «О повышении социальных гарантий для трудящихся» с 1 октября 1991 года МРОТ был установлен в размере 180 рублей, а с 1 января 1992 года – 195 рублей в месяц с учетом компенсации, введенной с апреля 1991 года в связи с повышением розничных цен.

Однако концептуальное обоснование и последующее законодательное закрепление порядка расчетов прожиточного минимума и МРОТ оказались трудно выполнимыми, не реализуемыми за короткое время задачами. МРОТ устанавливался и устанавливается отдельными законодательными актами.

Прожиточный минимум

Важно выбрать индикатор, который указывал бы, что необходимо принимать решение о проведении очередной индексации пенсий.

В соответствии с Законом РСФСР от 24 октября 1991 г. «Об индексации денежных доходов и сбережений граждан в РСФСР» с августа 1992 года предписывалось осуществлять индексацию пенсий, если индекс потребительских цен (ИПЦ) за 3 месяца составит 106 и более процентов. То есть законом был установлен и порог индексации.

Информация об ИПЦ подлежала ежеквартальной публикации.

Постановлением ВС РСФСР от 24 октября 1991 г. «О порядке введения в действие Закона РСФСР «Об индексации денежных доходов и сбережений граждан в РСФСР» Совету Министров РСФСР было дано поручение в месячный срок разработать и утвердить инструкцию о порядке индексации доходов граждан. Однако процесс подготовки необходимых нормативных документов затянулся не на месяцы, а на годы!

Законом РФ от 3 апреля 1992 г. была дана новая редакция статьи 7 Закона РФ 340-1 и введены следующие основания повышения пенсий:

- пенсии подлежат индексации в связи с повышением стоимости жизни в установленном Законом порядке;

- при повышении минимальных размеров пенсий в централизованном порядке все пенсии увеличиваются пропорционально повышению их минимальных размеров.

Статья 2 Закона РФ от 21 октября 1992 г. «О повышении государственных пенсий в Российской Федерации» предписывала, начиная с 1 февраля 1993 года, пересчитывать один раз в три месяца минимальный размер пенсии по старости и на его основе минимальные размеры других пенсий с учетом изменения индекса цен за истекший квартал.

Указом Президента РФ от 27 октября 1993 г. «О компенсационных выплатах пенсионерам в связи с ростом стоимости жизни» были установлены компенсационные выплаты, которые и впредь стали устанавливаться Указами.

С 1 мая 1996 года Указом Президента был изменен механизм индексации пенсий: стали применяться дифференцированные компенсационные выплаты, определяемые в зависимости от размеров пенсий. В результате было осуществлено выравнивание пенсий и ощутимо повышен их минимальный размер. Это привело к сжатию дифференциации пенсий в зависимости от трудового вклада.

С 1 февраля 1998 года вступил в силу Федеральный закон «О порядке исчисления и увеличения государственных пенсий», которым введен новый механизм индексации государственных пенсий, основанный на определении индивидуального коэффициента пенсионера (ИКП).

Закон исключил из общего стажа работы нестраховые периоды, то есть периоды, не связанные с уплатой страховых взносов в ПФР (уход неработающей матери за малолетними детьми, период профессионального обучения и другие).

В части 5 статьи 1 данного Закона, определяющей порядок исчисления и индексации пенсии, ключевой является норма «исходя из»: размер пенсии устанавливается «исходя из среднемесячной заработной платы в стране за предшествующий квартал», рассчитываемой в порядке, устанавливаемом Правительством. Это открыло широкий простор для нормотворческой деятельности исполнительной власти. В ведении Правительства оказался «черный ящик» и возможность политического ангажирования и манипулирования индексацией пенсий.

Результатом применения принятого Порядка расчета, который учитывает суммарное поступление страховых средств за определенный период, стал значительный разрыв между начисленной заработной платой, представляемой Госкомстатом России, и расчетной заработной платой в стране, также представляемой Госкомстатом России на основании информации Пенсионного фонда о поступлении страховых взносов за расчетный период.

В 1999 году расчетная средняя заработная плата, связанная с уровнем сбора страховых средств, колебалась в пределах от 2/5 до 2/3 начисленной заработной платы, тогда как коэффициент сбора страховых средств, по данным Пенсионного фонда, был стабильным и составил около 92 %.

Серьезные разногласия вызвал рассмотренный в Государственной Думе в сентябре 1997 года и отклоненный законопроект «О государственных минимальных социальных стандартах».

Более благополучной была судьба законопроекта «О прожиточном минимуме в Российской Федерации», ставшего федеральным законом от 24 октября 1997 г. №134-ФЗ.

Данный рамочный закон определил основные принципы введения понятия «прожиточный минимум» в обиход социальной политики.

II.3.2) Ответственность за выполнение социальных обязательств

Неоднократно складывалась кризисная ситуация с выплатами пенсий.

Государство, являясь самым крупным и хроническим должником Пенсионного фонда, «уклоняется от ответственности за создание и регулирование правового поля социального страхования», проявляет себя «как недисциплинированный и постоянно нарушающий «правила игры»⁵³ партнер.

Депутатами были подготовлены и представлены законопроекты, направленные на повышение ответственности за своевременную и в полном объеме выплату заработной платы, пенсий, стипендий, различных социальных выплат и пособий.

Два созыва велась работа над законопроектом «О возмещении материального ущерба в связи с нарушением сроков выплаты заработной платы, пенсий, стипендий, пособий и других социальных выплат гражданам Российской Федерации».

В июне 1995 года Государственная Дума приняла данный закон. Но Президент наложил вето, а Совет Федерации не смог преодолеть вето.

В 1996 году был представлен новый законопроект, как считалось разработчиками, более юридически выверенный, в котором детально прописан механизм компенсации в условиях задержки выплат.

В конечном итоге пришли к выводу, что основная проблема заключается в отсутствии закона об ответственности за исполнение бюджета. Государство не выполняет своих обязательств, и далее все «раскручивается» по цепочке. Законодательно следует ввести механизм бюджетного регресса, то есть механизм предъявления иска к бюджету, а также определить статьи бюджета, за счет которых будут производиться такие выплаты: резервы Правительства или Президента. Затронутые законопроектом фундаментальные нерешенные проблемы экономической и социальной политики России обусловили его долгое обсуждение и «непроходимость».

По мнению Правительства, к мере ответственности должен быть приложен механизм осуществления этой ответственности. В частности, если говорить о пенсиях, то источником финансирования выплат пени будут те же страховые взносы в ПФР, использование которых на эти цели еще в большей степени усугубит проблему задолженности по выплатам пенсий. Подобный закон может иметь только политические, а не экономические последствия, оказывая давление на тех, кто своевременно не выплачивает заработную плату.

III. реформа Пенсионной системы в субъектах федерации

В дореформенный период органы «государственной власти составляли единую систему управления, в которую входили и местные органы государственной власти (районные, городские, районные в городах, сельские и поселковые»⁵⁴.

Такая система управления, в том числе и пенсионным обеспечением, функционировала достаточно слаженно, исключая возможность возникновения спора об объемах компетенции.

В соответствии со статьей 117 Закона РФ «О государственных пенсиях в Российской Федерации» (в редакции Федерального закона от 14 января 1997 г. №19-ФЗ) пенсионное обеспечение осуществляется государственными органами социальной защиты населения.

Однако основной пенсионный закон не разграничивает полномочия между различными уровнями органа социальной защиты населения.

Управление пенсионным обеспечением осуществляется на следующих уровнях:

- на федеральном уровне формируется пенсионная политика, обеспечивается единообразное применение федерального пенсионного законодательства, готовятся предложения по его совершенствованию;

- на уровне субъекта Федерации организуется работа по своевременному и правильному назначению, финансированию и выплате пенсий;

- на уровне района, города (муниципального образования) назначаются и выплачиваются пенсии, оказывается помощь населению в назначении пенсий.

В связи свведением в действие Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» возникла проблема разграничения полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления и в сфере пенсионного обеспечения.

Специалистами отмечается, что «касается вопроса о построении взаимоотношений между органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления на их территории, несмотря на наличие соответствующих статей в уставах этих территорий, которыми в общем и целом определен характер этих отношений, процесс разграничения и властных полномочий, и финансовых ресурсов (в особенности) идет достаточно сложно, противоречиво и не бесконфликтно. И причин тому великое множество»⁵⁵.

Данное мнение созвучно высказанному первым заместителем Председателя Правления Пенсионного фонда Ю З. Люблиным, который отметил, что законодательная «неурегулированность ряда вопросов имеет чрезвычайный характер». Финансовые средства пенсионной системы являются федеральными, «но распорядительные решения по поводу этих денег принимает орган местного самоуправления, даже не государственный орган и не орган субъекта Федерации. Говорить об эффективности управления такой системой очень сложно»⁵⁶.

По поводу решения проблем реформирования пенсионного обеспечения на уровне субъекта Федерации весьма распространенной является точка зрения, высказанная управляющей Отделением ПФР по Белгородской области: «Мы убеждены, что в нынешних, реальных экономических условиях, при действующем пенсионном законодательстве создание единой пенсионной службы и внедрение персонифицированного учета – это оптимальный вариант постепенного, плавного перехода к страховой пенсионной системе. На это требуется, конечно, немало времени и сил»⁵⁷.

Постановлением Президиума Верховного Совета РСФСР от 6 июля 1992 г. «О создании в порядке эксперимента единой пенсионной службы в Московской области» было принято решение о проведении эксперимента.

О контексте принятия решения о проведении данного эксперимента можно сказать следующее.

В 1992–1993 годах сложилась напряженная ситуация в отношениях между Президентом РФ и Верховным Советом РФ.

Указом Президента РФ от 29 мая 1993 г. «Об управлении пенсионным обеспечением в Российской Федерации» было признано целесообразным создание в системе органов исполнительной власти Федеральной пенсионной службы России, но лишь после внесения соответствующих изменений в действующее законодательство.

На данную службу предлагалось возложить функции назначения, выплаты и доставки пенсий, сбора и аккумуляции финансовых средств, а за Верховным Советом сохранить только действующий порядок утверждения пенсионного бюджета и отчета о его исполнении, лишив его права утверждения Председателя Правления и состава Правления Пенсионного фонда.

Указом Правительству было дано поручение:

- подготовить предложения по внесению соответствующих изменений в Закон о государственных пенсиях;

- утвердить Положение о Федеральной пенсионной службе России после внесения законодательных изменений;

- подготовить и направить в Конституционный Суд ходатайство о проверке соответствия Конституции нормативных актов, определяющих статус Пенсионного фонда, и постановления Президиума Верховного Совета РФ от 6 июля 1992 г. №3209-1 «О создании в порядке эксперимента единой пенсионной службы в Московской области».

Вопрос о создании Федеральной пенсионной службы России имел явный политический оттенок. Верховный Совет вряд ли согласился бы с передачей Пенсионного фонда в ведение Правительства. И поставленные Указом задачи в части подготовки соответствующих изменений в законодательство и направлении ходатайства в Конституционный Суд РФ так и не были выполнены.

Пункт 3 Указа Президента РФ от 29 мая 1993 г. считал недопустимым вмешательство Пенсионного фонда и его отделений в оперативную деятельность органов социальной защиты населения и передачу ему функций по назначению и выплате пенсий, возложенных законодательством на органы исполнительной власти.

Вместе с тем начатый эксперимент по созданию единой пенсионной службы России, хотя и противоречит действующему законодательству, продолжался и продолжается до сих пор.

На сегодня в России действуют два вида правоотношений в системе управления пенсионным обеспечением.

Первый реализуется там, где существует двойное подчинение органов социальной защиты населения (пенсионной службы) по горизонтали (администрации, по вертикали (вышестоящему органу социальной защиты населения.

Второй вид (там, где реализуется только вертикальное подчинение. Оба эти подхода реализуются в России. Вопросы управления пенсионными средствами передаются государственным структурам. Идет активный процесс бюрократизации пенсионной системы.

IV. Программные документы о пенсионной реформе в России

IV.1. Концепция социальной защиты

Развернутые положения относительно пенсионной реформы в России были зафиксированы в Концепции социальной защиты нетрудоспособных граждан и семей с детьми, одобренной на заседании Правительства от 24 ноября 1992 года⁵⁸. В подготовке Концепции принимали участие работники Минсоцзащиты России, ученые подведомственных институтов министерства, Научно-исследовательского финансового института Минфина России, Центра уровня жизни населения Минтруда России, Российско-Норвежской компании социальных технологий (СОТЕКО), а также эксперты ряда крупных международных организаций. При доработке Концепции были учтены замечания и предложения, поступившие от местных органов социальной защиты населения, министерств и ведомств. Концепция была рассмотрена 13 апреля 1992 года на заседании рабочей группы по вопросам защиты социально уязвимых слоев населения, созданной для координации работы и повышения оперативности в подготовке и принятии Правительством РФ решений по поддержанию уровня жизни населения в условиях либерализации цен.

Концепция 1992 года содержала комплекс основных подходов к решению вопросов социальной защиты населения. На ее основе был принят ряд важных правовых нормативных актов.

Концепцию 1992 года можно рассматривать в качестве официального документа, фиксирующего необходимость и направления проведения пенсионной реформы. В ней выделялись следующие этапы проведения пенсионной реформы: (а) ближайший, (б) среднесрочный, (в) долгосрочный.

Ближайший этап был ориентирован на решение следующих задач:

- введение умеренной индексации пенсии,

- прекращение работы как условия для получения пенсии (частичной выплаты пенсии во время работы или в зависимости от возраста работающих пенсионеров);

- обеспечение соответствия минимального размера пенсии прожиточному минимуму пенсионера;

- достижение более высоких размеров пенсий за счет увеличения размера обязательных страховых взносов.

Предполагалось улучшить управление пенсионным обеспечением благодаря созданию единой, независимой федеральной пенсионной структуры либо структуры, подчиненной Минсоцзащиты России, осуществляющей сбор средств, назначение и выплату государственных пенсий, а также пособий и компенсаций.

На среднесрочном этапе предполагалось решение следующих задач:

- постепенное повышение возраста выхода на пенсию,

- уменьшение числа пенсионеров, досрочно выходящих на пенсию в связи с тяжелыми и вредными условиями труда,

- введение индивидуального учета страховых взносов, автоматизированной обработки информации,

- создание автоматизированной системы для органов социальной защиты населения,

- введение негосударственных (частных) пенсий в целях дополнительного (сверх государственного) повышения уровня пенсионного обеспечения.

Негосударственные системы пенсионного обеспечения планировалось создавать как в виде профессиональных систем, охватывающих ограниченные категории трудящихся, так и систем, дополнительных к государственным и охватывающих все население.

Долгосрочный этап предполагал создание многоуровневой системы пенсионного обеспечения, включающей: гарантированный государством всем нетрудоспособным гражданам социальный минимум (1-й уровень); обязательное пенсионное страхование (2-й уровень); дополнительные пенсии за счет негосударственных пенсионных фондов (3-й и последующий уровни).

Концепция 1992 года предлагала внедрить качественно новый механизм исчисления пенсий, базирующийся на применении социального стандарта, реализуемый по мере роста оплаты труда и уровня жизни в стране и автоматически корректирующий пенсии.

IV.2. Концепция реформы системы пенсионного обеспечения

Следующим программным документом стала Концепция реформы системы пенсионного обеспечения Российской Федерации, одобренная постановлением Правительства РФ от 7 августа 1995 г. №790.

Подготовка Концепции была начата Правительством в 1993 году К работе был привлечен широкий круг специалистов. Международная организация труда (МОТ), Международная ассоциация социального обеспечения (МАСО), Федеральное ведомство страхования служащих ФРГ представили заключение, что «стратегия реформирования пенсионной системы выбрана правильно, отвечает мировому опыту». Критические замечания сводились «к отдельным элементам системы и к отсутствию достаточно разработанных механизмов ее формирования»⁵⁹.

В качестве основных целей пенсионной реформы были названы:

- обеспечение финансовой стабильности пенсионной системы;

- совершенствование управления пенсионной системой.

Концепция 1995 года предусматривала создание следующих трех уровней пенсионного обеспечения:

- базовые (социальные) пенсии, устанавливаемые нетрудоспособным (не застрахованным) гражданам в соответствии с законодательно утверждаемыми минимальными социальными стандартами и финансируемыми за счет бюджетных средств;

- трудовые (страховые) пенсии, предоставляемые трудоспособным (застрахованным) гражданам, размер которых зависит от продолжительности трудового (страхового) стажа и величины внесенных за этот период обязательных страховых взносов;

- негосударственные пенсии, предоставляемые как дополнительные по отношению к государственным (трудовым) пенсиям и финансируемые за счет добровольных корпоративных или личных страховых накоплений.

Концепция 1995 года была ориентирована на эволюционное изменение действующей пенсионной системы и не предусматривала резких изменений «правил игры» на пенсионном поле.

Концепция получила широкое освещение⁶⁰. Ряд правовых нормативных актов, предусмотренных Концепцией 1992 года, был реализован Концепцией 1995 года.

Так был принят Федеральный закон «Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе государственного пенсионного страхования», который заложил основы формирования новой инфраструктуры пенсионной системы.

IV.2.1) Персонифицированный учет

Практика применения Федерального закона Об индивидуальном (персонифицированном) учете выявила ряд неясностей и неточностей, которые в значительной степени обусловлены недостаточной концептуальной проработанностью механизма персонифицированного учета, его несогласованностью с аналогичными механизмами, применяемыми в обязательном медицинском страховании и налоговыми органами.

Процедура персонифицированного учета трудоемка и дорогостояща как для представляющих сведения о застрахованных лицах, так и для Пенсионного фонда, его территориальных органов, обрабатывающих огромные массивы информации.

Специалисты по технологиям персонифицированного учета отмечают, что «среднее время между поступлениями информации в систему и использованием ее по прямому назначению (для назначения пенсии) составляет приблизительно 20 лет. Это означает, что в большинстве случаев необходимости в высокой частоте представления просто нет!»⁶¹.

Система персонифицированного учета в основном ориентирована на разработку процедур регистрации индивидуальных сведений о застрахованном лице. В этом отношении получены определенные результаты «в виде начавшегося наведения порядка или, по крайней мере, получения ясной картины текущего состояния дел в области пенсионного обеспечения»⁶².

Специалисты по технологии пенсионного учета осознают важность использования сведений системы персонифицированного учета (СПУ) для проведения прогнозных расчетов и признают возможность формирования «демографических и финансовых прогнозов на основании информации СПУ»⁶³.

Также считается, что эти сведения позволят Пенсионному фонду «формировать более точные прогнозы предстоящих расходов»⁶⁴. СПУ «позволит структурировать все сведения, необходимые для назначения пенсии по единому стандарту, что облегчит решение целого ряда задач: формирование статистических данных, в том числе для оценки последствий изменения пенсионного законодательства, перерасчета пенсий и т д.».⁶⁵

Переход к планомерному сбору индивидуальных сведений позволит «использовать данные СПУ в статистическом анализе для целей пенсионного обеспечения, например, получение прогноза по срокам выхода на пенсию по поколениям работников и категориям профессий, а с учетом сведений о заработках – и о финансовых потребностях на выплату пенсий»⁶⁶.

Хотя разработчиками осознается важность статистического обобщения собранной индивидуальной информации, но в предлагаемых технологиях персонифицированного учета пока отсутствуют соответствующие процедуры ее передачи, обработки и обобщения. Так, в центр предлагается передавать и хранить только «регистр застрахованных лиц, их анкетные данные и регион хранения соответствующего лицевого счета»⁶⁷, что явно недостаточно для проведения актуарных расчетов и составления пенсионных таблиц, которые определяли бы стоимость прав застрахованных лиц на пенсионное обеспечение в зависимости от страхового (трудового) стажа, иных законодательно установленных параметров.

Более чем скромны успехи Пенсионного фонда в области прогнозных и актуарных расчетов, несмотря на значительный объем финансовых средств, выделяемых на эти цели. Вместе с тем «затрачивать огромные средства и усилия на разработку программного обеспечения в свете видения его разработчиками направлений реализации Программы пенсионной реформы, а затем, после корректировки курса реформ, которая имела место уже не однажды, переделывать программы и вновь истребовать и вводить информацию, соответствующую новым требованиям, непозволительно»⁶⁸.

Также скромны результаты использования сведений персонифицированного учета для проведения прогнозных расчетов. В системе пенсионного обеспечения «процедурно, информационно и финансово взаимосвязаны три основных компонента (процесса): сбор страховых взносов (точнее говоря, обеспечение поступления страховых взносов плательщиков в соответствии с законодательством); персонифицированный учет; назначение, перерасчет и выплата пенсий»⁶⁹.

То есть предполагается только совершенствование работы с индивидуальными сведениями о застрахованных, а не их обобщение с целью повышения обоснованности и надежности прогнозных расчетов.

IV.3. Программы социальных реформ

Важными документами о пенсионной реформе стали «Программа социальных реформ в Российской Федерации на период 1996–2000 годы», утвержденная постановлением Правительства от 26 февраля 1997 г., и Программа «Структурная перестройка и экономический рост в 1997–2000 годы», утвержденная постановлением Правительства от 31 марта 1997 г. Эти документы специально не посвящены вопросам пенсионной реформы. Однако в них содержатся регламентации по поводу пенсионных и смежных с ними общественных отношений.

В разделе о реформировании пенсионного обеспечения постановления Правительства РФ от 26 февраля 1997 г. ситуация была охарактеризована как кризисная и отмечены следующие обстоятельства.

Низкий размер пенсий у основной массы пенсионеров не позволяет большинству из них иметь доходы на уровне прожиточного минимума. Хронический дефицит бюджета Пенсионного фонда вызвал значительные задержки выплат пенсий. Действующая пенсионная система не обеспечивает зависимость между трудовым вкладом работника и размером пенсии.

В качестве первоочередных мер, связанных с повышением уровня жизни пенсионеров, предусматривалось:

- обеспечить соответствие размера минимальной пенсии величине прожиточного минимума пенсионера;

- осуществлять периодическую индексацию пенсий с учетом роста потребительских цен, а в последующем – с учетом динамики среднемесячной заработной платы по стране;

- содействовать развитию негосударственных пенсионных фондов.

В 1997 году в соответствии с Планом мероприятий, утвержденным постановлением Правительства РФ от 26 февраля 1997 г., началась работа над законопроектом «Об основах государственного социального страхования». Однако депутатами, членами Комитета Государственной Думы по труду и социальной политике был внесен альтернативный законопроект «Об основах обязательного социального страхования», который и был принят в качестве Федерального закона от 16 июля 1999 г. №165-ФЗ.

Принятие данного закона мотивировалось отсутствием общего законодательства по социальному страхованию и необходимостью совершенствования действующей системы социального страхования, которая формировалась поэтапно, под воздействием различных факторов, вследствие чего не в полной мере учитывала страховые принципы.

В постановлении Правительства от 31 июля 1997 г. отмечалось, что многоукладность экономики и развитие рыночных отношений требуют создания принципиально новой модели пенсионного обеспечения, адаптированной к изменяющимся социально-экономическим условиям и обеспечивающей укрепление конституционных гарантий пенсионных прав граждан.

IV.4. Программа пенсионной реформы

Следующим документом является принятая постановлением Правительством РФ от 20 мая 1998 г. Программа пенсионной реформы.

Концепция программы была подготовлена по заказу Минэкономики России группой экспертов Центра макроэкономических исследований, Института социологии, экономики и права и Московского центра Карнеги в рамках подготовки займа Всемирного банка на структурную перестройку системы социальной защиты (руководитель М Э. Дмитриев).

Обсуждение положений программы началось в 1996 году. 17–18 апреля 1996 года в Московском центре Карнеги состоялась конференция «Социальная политика в условиях финансовой стабилизации: новые решения старых проблем». В докладе старшего научного сотрудника Центра М Э. Дмитриева в качестве одного из приоритетных направлений социальных реформ было выделено реформирование пенсионной системы России.

По мнению М Э. Дмитриева, «при заданных нормах социального обеспечения социальные обязательства государства в перспективе будут нарастать по мере старения населения. Особенно серьезные финансовые последствия старение населения будет иметь для пенсионного обеспечения и здравоохранения»⁷⁰.

Уровень налоговой нагрузки «в рамках распределительной пенсионной системы непосредственно зависит от соотношения между числом работников (плательщиков страховых взносов) и числом пенсионеров»⁷¹.

Согласно долгосрочному демографическому прогнозу, к середине XXI века число пенсионеров в России «должно возрасти в 1,5 раза», а число «занятых может сократиться почти на четверть и практически сравняется с числом пенсионеров»⁷².

В целях предотвращения «долгосрочного кризиса демографических тенденций» в качестве ключевого направления реформирования и был предложен «переход к пенсионной системе, основанной на накопительных принципах»⁷³.

В действующей в России распределительной пенсионной системе по мере старения населения будет нарастать уровень налоговой нагрузки. С точки зрения «предотвращения долгосрочного кризиса демографических тенденций пенсионная реформа может идти по трем различным путям:

- поэтапное повышение пенсионного возраста в рамках распределительной пенсионной системы (в перспективе – до 70 лет);

- поощрение иммиграции населения трудоспособного возраста из регионов с высокой рождаемостью (например, из Средней Азии), что создаст благоприятные условия для устойчивого функционирования распределительной пенсионной системы в обозримом будущем;

- переход к пенсионной системе, основанной на накопительных принципах»⁷⁴.

Помимо очевидных политических препятствий, затрудняющих реализацию первых двух сценариев, по мнению М Э. Дмитриева, налицо серьезные проблемы макроэкономического характера, связанные с темпами развития страны. Поэтому предпочтение следует отдать третьему сценарию реформирования пенсионной системы.

Дж. Саксом и Э. Уорнером показано, что в большинстве стран, в которых средние темпы роста душевого ВВП составляли 5 % в год, а норма сбережений превышала 25 % ВВП, действуют «пенсионные системы накопительного типа». И «именно пенсионные сбережения, как правило, служили важнейшим долгосрочным источником производственных инвестиций»⁷⁵.

М Э. Дмитриев приходит к жестко и однозначно сформулированному выводу: «сохранение распределительной пенсионной системы если и не обрекает Россию на долгосрочную стагнацию, то, по крайней мере, не позволяет достигнуть высоких темпов экономического роста»⁷⁶.

Вместе с тем М Э. Дмитриев признает, что в период перехода от распределительной к накопительной пенсионной системе «расходы на пенсионные нужды возрастают в связи с невозможностью использования для текущих пенсионных выплат части обязательных пенсионных взносов, направляемых в формируемую накопительную систему»⁷⁷.

В 1997 году в послании Президента РФ. Б Н. Ельцина Федеральному Собранию «Порядок во власти – порядок в стране (О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)» была озвучена идея реформирования пенсионной системы в соответствии с накопительными принципами.

Весной 1997 года были проведены кадровые изменения в составе Правительства. В частности, первым заместителем министра Министерства труда и социального развития РФ был назначен М Э. Дмитриев. Ему была поручена разработка Программы пенсионной реформы. В это время в Минтруда России сложилась парадоксальная кадровая ситуация: одновременно работали два первых заместителя министра, курирующих пенсионное обеспечение – Ю З. Люблин и М Э. Дмитриев.

Подготовленный проект Программы пенсионной реформы дважды представлялся на обсуждение Правительства.

После первого обсуждения в августе 1997 года Программа, предполагающая решительные шаги по разгосударствлению пенсионной системы, была отклонена и претерпела серьезные изменения.

На второе обсуждение в октябре 1997 года была представлена более сдержанная и сбалансированная Программа пенсионной реформы, которая обрела некую цельность.

Очередное рассмотрение программы пенсионной реформы состоялось на заседании Правительства 18 декабря 1997 года. Проект программы был одобрен. Правительство поручило Минтруду России (М Э. Дмитриеву), ПФР (В В. Барчуку) с учетом высказанных замечаний и предложений, при участии представителей заинтересованных исполнительных и законодательных органов подготовить программу к представлению в январе 1998 года Президенту.

Постановлением Правительства РФ от 20 мая 1998 г. №463, которым была одобрена данная Программа, также был утвержден План подготовки нормативных правовых актов и организационных мероприятий на 1998–1999 годы по реформированию пенсионной системы.

Августовский кризис 1998 года резко, на некоторое время, снизил актуальность накопительного и условно-накопительного подхода к реформированию пенсионной системы. Наряду с иными кадровыми изменениями, 6 сентября 1998 года М Э. Дмитриев был освобожден от должности в связи с переходом на другую работу.

V. Критика Программы пенсионной реформы

С момента достаточно широкого объявления идеи реформирования пенсионной системы на накопительных принципах началась активная ее критика не только со стороны представителей научных кругов, но и должностных лиц. Так, в статье Первого заместителя Министра труда и социального развития РФ Ю З. Люблина было отмечено, что, к сожалению, в публикациях «нередко встречается если не легкомысленный, то по крайней мере поверхностный подход к пенсионным проблемам». Например, опубликовавший в одном из январских номеров газеты «Сегодня» статье «На костре пенсионного фонда» «некий экономист М. Дмитриев, изучивший зарубежный опыт, предложил разумную альтернативу, «однако чиновники Минтруда, Минсоцзащиты, ПФ сочли его концепцию слишком радикальной и оставили невостребованной».

Если не сводить все к известному противопоставлению «хороших» авторов идей и «плохих» чиновников, то проблема не так проста, как может показаться. И прежде, чем ратовать за ту или иную идею, необходимо знать не только содержательную ее сторону, но и по возможности оценить последствия ее реализации»⁷⁸.

По мнению Ю З. Люблина, предложения М Э. Дмитриева «во многом повторяют известные подходы международных финансовых институтов, в частности Всемирного банка к проведению реформы и построению пенсионных систем, которые настоятельно рекомендуются ими, в первую очередь для стран с переходной экономикой и для России»⁷⁹.

Далее Ю З. Люблин отмечает, что «ориентация авторов радикальных предложений только на финансово-экономические аспекты проблемы пенсионной реформы дает основание рассматривать их обращение к этим примерам как риторику “для доказательства неизвестного”»⁸⁰.

По мнению известного специалиста по пенсионному страхованию, в настоящее время также чиновника, В Д. Роика, принципиальное различие и «идеологическое разногласие» Концепции 1995 года и предложений, выдвигаемых группой специалистов под руководством М Э. Дмитриева, «состоит в вопросе не только способов и институтов защиты пенсионеров, но и в том, кто будет распоряжаться собственностью пенсионных фондов.

М Э. Дмитриев отдает предпочтение негосударственным пенсионным фондам, считает, что они лучше государства будут ими управлять»⁸¹.

Серьезным недостатком накопительной системы является то, что «при значительных уровнях инфляции (сопоставимым или близким к банковским процентам) накопительная система в значительной степени подвержена эрозии и является неэффективной». По этой причине «большинство стран после Первой мировой войны отказались от накопительной пенсионной системы»⁸².

В распределительной системе пенсии гарантируются государством, тогда как в накопительной системе риск возможного неполучения пенсии из-за возможных катаклизмов в финансово-экономической и инвестиционной сферах, как правило, является частным делом каждого.

Если Концепция 1995 года исходила из преемственности и возможности «мягкого» реформирования пенсионной системы, то Программа 1998 года исходит из радикального ее реформирования.

Программа пенсионной реформы вызвала широкую дискуссию.

Так, отмечалось, что дефицит ПФР в настоящее время «в значительной степени обусловливается не распределительным характером пенсионной системы, а экономическими причинами и существующими условиями назначения и выплаты пенсий»⁸³.

Предлагаемый «М Э. Дмитриевым переход от распределительного к накопительному принципу финансирования пенсий не только не имеет аналогов в странах с социально ориентированной рыночной экономикой, но используется крайне редко в странах с либеральной рыночной экономикой». А ссылка на то, что «смешанные системы, построенные на реализации трех уровней пенсионного обеспечения, в которых обязательная накопительная система занимает центральное место, получили широкое распространение в мире, может просто ввести в заблуждение»⁸⁴.

Страны, в которых политика в области пенсионного обеспечения основывается на учете не отдельных конъюнктурных обстоятельств, а всей совокупности факторов, «весьма сдержанно относятся к идее крупномасштабного перехода от распределительного к чисто накопительному принципу финансирования пенсий». Накопительным принципам «отводится соответствующее место лишь в рамках дополнительных и, как правило, добровольных пенсионных систем». Во многих странах пенсионные реформы идут «по пути совершенствования характера распределения в рамках систем обязательного пенсионного страхования»⁸⁵.

Наряду с финансовыми проблемами, связанными с предлагаемым реформированием пенсионной системы, также констатировалось, что «экономико-демографических работ прикладного плана, выполненных на моделях с граничными значениями переменных, близкими к реальности, в нашей стране было выполнено мало, что резко сужает свободу маневра при выборе оптимальной стратегии реформирования пенсионной системы. Недостаток опыта подобных исследований объясняется извечной проблемой качества статистической информации и ее дефицитом в целом»⁸⁶. То есть фактически констатируется невозможность проведения достоверных прогнозных расчетов о будущем состоянии пенсионной системы из-за отсутствия соответствующей адекватной и качественной статистической информации.

VI. Заключение

Таковы весьма кратко изложенные основные тенденции принятия государственных решений по реформированию пенсионной системы России за 1991–1999 годы.

Стратегическим было принятие Закона РФ «О государственных пенсиях в Российской Федерации» в конце 1990 года и его введение в действие в 1991–1992 годах.

В 1992–1999 годах принимаемые решения имели преимущественно локальный, оперативный, текущий характер и были ориентированы на обеспечение выживаемости пенсионной системы, на выполнение обязательств по материальной поддержке огромной массы пенсионеров, борьбы с хроническим дефицитом бюджета Пенсионного фонда.

Одновременно шел процесс осмысления стратегических направлений дальнейшего реформирования пенсионной системы. Однако конфликт между различными группами интересов, представлений о механизмах дальнейшего социально-экономического развития России, а также сложившиеся условия в России не позволили довести до логического конца ни предложения, изложенные в Концепции 1995 года, ни мероприятия, предусмотренные Программой 1998 года.

Однако в 2000–2001 годах произошел определенный «прорыв» благодаря появившейся возможности использования мощного административного ресурса.

С 2001 года введен единый социальный налог (взнос), который коренным образом изменил финансово-бюджетные взаимоотношения в пенсионной системе.

В 2000 году резко улучшилось финансовое положение Пенсионного фонда. По состоянию на 1 января 2001 года переходящий остаток финансовых средств составил 98,4 млрд рублей, более чем в 8 раз превысив установленный Законом о бюджете ПФР на 2000 год нормативный остаток средств.

По оперативным данным, на 1 июня 2001 года остаток средств в ПФР составил уже свыше 109 млрд рублей, то есть фактически уже создана накопительная пенсионная система. Постановлением Правительства от 18 июня 2001 года Пенсионному фонду дано поручение о проведении тендера по управлению его финансовыми ресурсами.

Сформирован Наблюдательный Совет по пенсионной реформе. Вновь возрождена идея реформирования пенсионной системы на основании накопительных и условно-накопительных принципов. Первоначально инициатива такого реформирования исходила от Министерства экономического развития и торговли РФ (Первый заместитель министра М Э. Дмитриев). Но затем инициатива была перехвачена Пенсионным фондом России (Председатель Правления М Ю. Зурабов) и Минтрудом России (Первый заместитель министра Ю З. Люблин).

Президентом РФ в порядке законодательной инициативы в Государственную Думу внесен пакет законопроектов «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации», «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации», «О внесении дополнений и изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации и в некоторые законодательные акты Российской Федерации о налогах и сборах».

Данный пакет 20 июня 2001 года опубликован «Парламентской газетой» для «всенародного обсуждения» и в июле 2001 два из них были приняты Государственной Думой в первом чтении. Основные дебаты вокруг пенсионной реформы развернутся осенью 2001 года.