Жадная система-оборотень

Уже в ближайшее время правительству придется изыскать дополнительные источники для финансирования пенсионной системы. В процессе поиска сама система может снова измениться

В настоящее время несколько профильных федеральных ведомств во главе с Минздравсоцразвития при участии независимых специалистов пытаются выработать долгосрочную концепцию развития отечественной пенсионной системы. Совещается рабочая группа в строгой секретности — видимо, чтобы публикации в СМИ не вносили сумятицы в умы чиновников. Задача перед ними стоит действительно нелегкая, ведь российская пенсионная система, несмотря на неоднократные попытки ее реформировать, пока напоминает корабль с поврежденным штурвалом и течью в трюме, у которого к тому же нет заданного курса.

Очевидно, что концепцию развития пенсионной системы неплохо бы согласовать с концепцией развития России до 2020 года, которая еще готовится Министерством экономического развития. Некоторое время назад МЭР обнародовало одни из целевых показателей: ожидаемый в 2020 году размер средней зарплаты — порядка 2700 долларов — и размер средней пенсии (треть от средней зарплаты, или около 20 000 рублей). Иными словами, правительство рассчитывает, что к 2020 году коэффициент замещения (отношение средней пенсии к средней заработной плате) вырастет до 30% — с нынешних 26%. Однако расчеты экспертов и логика развития пенсионной системы говорят о том, что планам правительства по повышению ставки замещения не суждено сбыться, по крайней мере без существенных денежных вливаний.

Накопить не успеем

Начнем с истории. С 2002 года российская пенсионная система находится в стадии реформирования: в ней наряду с распределительным появился накопительный компонент. Предполагалось, что накопительная система, ставка в которой делается на индивидуальные пенсионные сбережения, постепенно будет замещать собой прежнюю, распределительную систему, в которой главное — достаточный объем взносов работающего населения, из которых выплачивается пенсия нынешним пенсионерам. Взносы в составе ЕСН, которые работодатели отчисляют за сотрудников 1967 рождения и моложе, идут на формирование базовой, страховой, а также накопительной частей трудовой пенсии. Соответственно, аккумулированные в рамках накопительной части взносы начнут выплачиваться в виде пенсий лишь в 2022 году — когда пенсионного возраста достигнут женщины 1967 года рождения (в принципе, представители некоторых профессий начнут получать накопительную пенсию до 2022 года, но это скорее исключения). Однако этим процесс перехода к накопительной системе еще не завершится. «Период сосуществования распределительной и накопительной систем закончится, когда на пенсию начнут выходить те лица, которые начали формировать свои пенсионные права с 2002 года, — говорит заместитель директора Независимого института социальной политики (НИСП) Оксана Синявская. — Все, у кого был опыт работы до 2002 года, тем или иным образом еще принадлежат к старой системе».

Но самым тяжелым для пенсионеров обещает быть как раз период с 2010−го по 2020 год. Пенсионные выплаты в эти годы будут складываться из базовой и страховой частей трудовой пенсии плюс добровольной пенсии. К сожалению, даже сложенные вместе, все эти фрагменты вряд ли смогут дать не то что треть, но хотя бы четверть от предполагаемой средней зарплаты.

Добровольными накоплениями вообще можно пренебречь: процент людей, у которых они будут иметься к 2020 году при сохранении нынешних темпов прироста пенсионных резервов НПФ и размеров пенсионных выплат, будет слишком мал. С программой государственного софинансирования добровольных пенсий («1000 на 1000») тоже все непросто. «Грубые оценки показывают, что к коэффициенту замещения система софинансирования прибавит не более одного процентного пункта, — отмечает Оксана Синявская. — У группы предпенсионного возраста шансы сформировать достаточные накопления в рамках этой системы будут лишь у обеспеченных слоев. Считать, что добровольная система “1000 на 1000” решит проблему повышения коэффициента, абсурдно».

Не лучше обстоит дело и с базовой частью трудовой пенсии. Согласно федеральному закону о трудовых пенсиях, «размер базовой части трудовой пенсии индексируется с учетом темпов роста инфляции в пределах средств, предусмотренных на эти цели в федеральном бюджете и бюджете Пенсионного фонда». Аналогичным образом индексируется и страховая часть. При этом коэффициент индексации и ее периодичность определяются правительством РФ в зависимости от уровня инфляции, рассчитываемого Росстатом. Сегодня базовая пенсия составляет 1560 рублей, и в теории она должна постепенно дорасти до уровня прожиточного минимума. Однако в реальности размер базовой пенсии (как и страховой) будет зависеть в основном от наполняемости федерального бюджета и бюджета Пенсионного фонда РФ (а последний, напомним, начиная с 2005 года не обходится без дефицита).

«Если попытаться подсчитать, из чего будет складываться пенсия 2020 года, то мы получим следующее, — предполагает руководитель Центра социальной политики Института экономики РАН Евгений Гонтмахер. — Базовая пенсия — на уровне прожиточного минимума пенсионера — три тысячи нынешних рублей, добровольные накопления в рамках системы софинансирования могут дать немногим более тысячи рублей. А где же взять остальные почти 16 тысяч рублей? В 2020 году на пенсию будут выходить люди, которым сейчас 48 лет (мужчины) и 43 года (женщины). Нынешняя средняя зарплата по стране — 15 тысяч рублей. Если предположить, что именно эта (или близкая к ней) оплата труда характерна и для этой категории, то очевидно, что за оставшиеся 12 лет накопить за счет 14 процентов отчислений на 16−тысячную страховую часть будущей пенсии просто невозможно. Ведь известно, что у людей предпенсионного возраста зарплата не растет, а зачастую снижается из-за потери конкурентоспособности на рынке труда».

Проблема еще и в том, что к 2020 году выплачивать пенсии за счет взносов работающего населения будет все сложнее, поскольку число работоспособного населения будет сокращаться, а пенсионеров — расти (по расчетам Центра стратегического развития, к 2020 году соотношение пенсионеров и работающих увеличится с нынешних 0,43 до 0,55, а к 1015 году и до 0,6). «Как только затевается пенсионная реформа, связанная с введением накопительной части, неизбежно получается так, что часть денег не попадает на выплату нынешних пенсий, поскольку отвлекается на накопление. И в период сосуществования двух систем — старой и новой — текущие пенсионные выплаты необходимо каким-то образом дофинансировать», — делает вывод Оксана Синявская. Собственно, вопрос источников дофинансирования правительству, видимо, и придется решать, если задача поднять коэффициент до 30% будет поставлена официально. «Если к 2020 году мы хотим, чтобы коэффициент замещения у нас составлял 30 процентов (и средняя пенсия, соответственно, была порядка нынешних 20 тысяч рублей), то расходы на пенсионное обеспечение должны составлять 13 процентов ВВП, а не 5 процентов, как сейчас. Инерционно этого обеспечить невозможно, пенсионная система в ее нынешнем виде с такой нагрузкой просто не справится», — полагает Гонтмахер.

Впрочем, заняться вопросом поиска дополнительных средств для пенсионной системы, видимо, придется в любом случае: иначе ставка замещения к 2020 году может снизиться до угрожающих значений. «Все расчеты, которые мы делали относительно структуры пенсионной системы в 2020 году, исходят из двух условий, — рассказывает президент Центра стратегических разработок Михаил Дмитриев. — Первое — что все “молчуны” смогут диверсифицировать свои портфели пенсионных накоплений и доходность последних будет значительно выше инфляции. Мы закладывали в свои расчеты доходность от инвестирования пенсионных накоплений в реальном выражении порядка 7–8 процентов, то есть сопоставимую с темпами роста заработной платы. В ином случае средний уровень пенсий к 2020 году неминуемо окажется существенно ниже необходимого.

Второе условие — постоянная индексация интервалов шкалы регрессии ЕСН. Так, сегодня для зарплат размером более 100 тысяч рублей в год ЕСН взимается по пониженной ставке, а для зарплат свыше 600 тысяч рублей в год ЕСН стремится к нулю. При этом номинальный рост заработных плат идет высокими темпами. В результате пенсионная система недополучает огромные деньги, и, если интервалы не индексировать, размер потерь будет увеличиваться. Если эти два условия не будут соблюдены, то коэффициент замещения к 2020 году может упасть до 16,5 процента — и это при условии дополнительных вливаний из федерального бюджета, чтобы индексировать пенсии темпом не ниже инфляции. Соблюдение же лишь этих двух условий при сохранении прочих параметров пенсионной системы даст к 2020 году коэффициент замещения на уровне 18 процентов».

Правда, как уже говорилось выше, накопительная часть именно в 2020 году еще не будет влиять на ставку замещения, но индексация шкалы регрессии ЕСН — это как раз один из примеров ответа на вопрос «где взять денег», который для пенсионной системы в ближайшие годы будет более чем актуален.

Кто будет платить больше?

Все возможные варианты наполнения деньгами пенсионной системы сводятся к двум источникам: либо это будут налоговые поступления, либо изыскиваемые государством «сторонние» средства. «Федеральный бюджет должен взять на себя выплаты пенсий и нынешним пенсионерам, и тем, кому до выхода на заслуженный отдых осталось не менее 10–15 лет, — предлагает Гонтмахер. — Источниками доходов для этих выплат должны стать обычные налоги: НДС, налог на прибыль, НДПИ. Что касается ЕСН, то его необходимо трансформировать обратно в страховые платежи — на страховую и накопительную части пенсий — и консолидировать в Пенсионном фонде, который должен превратиться в страховую организацию, управляемую на реальной трехсторонней основе: работодатели, представители застрахованных и государство».

У противников такого подхода два основных аргумента. Во-первых, считают они, это дает простое распределение уже имеющихся ресурсов, но никак не дополнительные средства, а во-вторых, повышение налогового бремени может ограничить экономический рост. Именно поэтому государству придется исхитриться и изыскать дополнительные средства. Первый их источник, в принципе, уже известен: это Фонд национального благосостояния. Сегодня предполагается, что за счет находящихся в нем средств будет финансироваться запускаемая с 2009 года система добровольного софинансирования «1000 на 1000». «По нашим расчетам, если максимально энергично использовать поступления в Фонд национального благосостояния от энергетической ренты и 80 процентов этих средств направлять на софинансирование пенсий, то к 2050 году средняя пенсия составит 30 процентов средней заработной платы», — говорит Дмитриев. Быстрее же довести коэффициент замещения до требуемых 30%, по словам президента ЦСР, можно только изыскав дополнительные средства в размере 38 трлн рублей в период с 2008−го по 2042 год. «Получить эти средства можно, использовав госимущество, — убежден Михаил Дмитриев. — Схема использования может быть такой: имущество вносится в отдельный фонд, где находится под управлением государственной управляющей компании или частных управляющих компаний, отобранных на конкурсе; при этом средства данного фонда распределяются по индивидуальным пенсионным счетам».

Однако самое неприятное заключается в том, что для достижения устойчивого роста коэффициента замещения, по всей видимости, придется совмещать разные источники средств наполнения пенсионной системы, включая и такие непопулярные, как повышение пенсионного возраста и введение обязательных отчислений в пенсионную систему с работников. «Если ставится задача повышения ставки замещения, то должен быть некий процент обязательных отчислений с доходов всех работающих, — считает Оксана Синявская. — У нас одна из самых низких ставок отчисления в пенсионную систему, причем платит только работодатель. Этого нет практически ни в одной стране. В Европе паритетная пенсионная система, и это правильно».

Кроме того, придется подумать и о повышении пенсионного возраста. По приблизительным оценкам НИСПа, повышение пенсионного возраста у женщин до 60 лет даст сокращение числа пенсионеров почти на 5 млн человек. ЦСР предлагает более мягкий вариант: стимулирование добровольного более позднего выхода на пенсию путем введения рекомендательного (индикативного) пенсионного возраста. При расчетах специалисты ЦСР предположили, что государство будет гарантировать ставку замещения в размере 40% тем, кто выйдет на пенсию в рекомендованном возрасте (который будет повышен к 2030 году до 65 лет для мужчин и женщин). На пенсию можно будет выйти и раньше, но в этом случае коэффициент замещения будет на общем уровне. «Мы исходили из того, что 70 процентов застрахованных будут выходить на пенсию в рекомендованном возрасте, — говорится в публикации ЦСР. — Применение этого механизма позволяет повысить коэффициент замещения на 10–17 процентных пунктов в период после 2030 года».

Устоять перед соблазном

Вы наверняка обратили внимание, что самую большую роль в росте размера пенсионных выплат до 2022 года (до начала выплат по накопительной части) будут играть выплаты по страховой части. В связи с этим чиновники, которые за закрытыми дверями сейчас совещаются о дальнейшем векторе развития пенсионной системы, стоят перед нешуточным соблазном: пустить те платежи, которые идут на накопительную часть, на финансирование части страховой. В этом случае, напомним, поступающие суммы записываются на индивидуальных лицевых счетах застрахованных лиц как «пенсионные права», а сами живые деньги попадают в ПФР, откуда выплачиваются в виде пенсий сегодняшним пенсионерам. Известно, что в правительстве есть как сторонники, так и противники накопительной части, и вполне вероятно, что последние вновь попытаются развернуть пенсионную систему от накопления к чистому страхованию (напомним, с такой инициативой Минздравсоцразвития выступило в феврале 2007 года).

Кроме аргумента в виде дополнительных денег сторонники страховой части отмечают, что накопления — вещь рискованная: финансовые рынки, как известно, могут как расти, так и падать, и во что превратятся пенсионные накопления через, скажем, 30 лет, предсказать сложно. Тогда как выплаты по страховой части зависят от поступлений в пенсионную систему, а первые и вторые вполне можно сбалансировать.

Но очевидно, что и накопительная, и страховая части в конечном счете все равно зависят от состояния экономики, зато накопительная система имеет неоспоримый плюс: наличие тех самых длинных денег, которые так требуются для масштабных инвестиций. Кроме того, пенсионная система, меняющая каждые несколько лет, словно оборотень, свою суть, вряд ли может стабильно развиваться.

Евгения Обухова

Эксперт, 14 июля 2008

http://www.expert.ru/printissues/expert/2008/28/zhadnaya_sistema_oboroten/