Пояснительная записка к Плану действий по введению пруденциального надзора в системе обязательного пенсионного страхования и на рынке негосударственного пенсионного обеспечения 

Действующая система надзора за деятельностью негосударственных пенсионных фондов построена на количественном подходе к регулированию и ее центральным звеном выступает контроль за соблюдением установленных ограничений и требований. В то же время, основной целью пруденциального надзора является обеспечение финансовой устойчивости негосударственных пенсионных фондов для защиты их участников и застрахованных лиц (максимизации их пенсионных доходов). В центр внимания ставится способность негосударственных пенсионных фондов адекватно оценить и управлять рисками, с которыми они сталкиваются. Задачи надзора при этом смещаются в сторону оценки бизнес-процессов и архитектуры риск-менеджмента и его процедур в негосударственных пенсионных фондах и управляющих компаниях, рисков, с которыми сопряжено инвестирование в те или иные инструменты, оценки финансовой устойчивости негосударственных пенсионных фондов при различных сценариях развития финансовых рынков и экономики в целом. Надзор должен стать риск-ориентированным.

Концепция риск-ориентированного надзора строится на том, что уровень риск-менеджмента в негосударственном пенсионном фонде, т.е. способность института идентифицировать, измерить и управлять всеми релевантными видами рисков, отражается в наличии в фонде адекватной внутренней архитектуры риск-менеджмента. В то же время внутренний контроль в негосударственных пенсионных фондах сегодня ориентирован на соблюдение законодательства и не нацелен на оценку рискованности операций. Изменить ситуацию только законодательными мерами, как показывает опыт других стран, невозможно.

Риск-ориентированный надзор определяется Международной организацией надзорных органов в пенсионной сфере как структурный подход, в центре которого находятся идентификация потенциальных рисков, с которыми сталкиваются пенсионные планы негосударственных пенсионных фондов (негосударственные пенсионные фонды), и оценка наличия финансовых и операционных возможностей для минимизации или смягчения этих рисков. Надзор за негосударственными пенсионными фондами должен быть направлен на уменьшение потенциальных рисков для пенсионной системы. Это означает, что в надзоре, основанном на оценке рисков, широко используются превентивные меры, чтобы избежать проблем до их возникновения или эскалации[1]. Для этого у надзорного органа должны появиться инструменты измерения резистентности негосударственных пенсионных фондов к различным видам рисков, с которыми он сталкивается, что также не может быть достигнуто только законодательными мерами.

Предлагаемый план действий охватывает комплекс мер по внедрению риск-менеджмента в негосударственных пенсионных фондах и перехода к принципам пруденциального риск-ориентированного надзора за их деятельностью и разделен на три этапа.

I этап предусматривает проведение комплексной оценки деятельности негосударственных пенсионных фондов по обязательному пенсионному страхованию и негосударственному пенсионному обеспечению (в течение 2013 – первого квартала 2014 года). В его рамках проводится экономический анализ текущей ситуации в системе обязательного пенсионного страхования и на рынке негосударственного пенсионного обеспечения, анализ текущей системы регулирования и надзора в этой сфере и их соответствия основным принципам регулирования и надзора в сфере негосударственных пенсий, принятым ОЭСР. Данные мероприятия необходимы, поскольку надзор за деятельностью негосударственных пенсионных фондов, управляющих компаний, осуществляющих доверительное управление средствами пенсионных накоплений (пенсионных резервов), специализированных депозитариев ранее не входил в компетенцию Банка России. Одновременно будет проведена инвентаризация и корректировка полномочий Банка России в области надзора за деятельностью негосударственных пенсионных фондов, управляющих компаний и специализированных депозитариев, с тем, чтобы они позволяли своевременно идентифицировать и уменьшать самые большие потенциальные риски для пенсионной системы, стараясь избежать существенных проблем до их появления в соответствии с целями пруденциального надзора.

До 31 октября 2013 года также проводится анализ международной практики организации риск-ориентированного надзора за деятельностью негосударственных пенсионных фондов и лучших практик актуарного оценивания пенсионных планов негосударственных пенсионных фондов. В российском банковском секторе пруденциальный надзор с элементами риск-ориентированного надзора уже реализован, но его внедрение в пенсионной отрасли должно учитывать ее особенности, как с точки зрения специфических рисков, которые несут пенсионные фонды, так и с точки зрения ее институциональной структуры.

В результате этой деятельности до 31 марта 2014 г. будут подготовлены изменения в действующие нормативные акты в целях совершенствования существующей системы надзора в системе обязательного пенсионного страхования и на рынке негосударственного пенсионного обеспечения в рамках действующих федеральных законов, нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, нормативных актов Банка России.

На II этапе разрабатывается Концепция пруденциального риск-ориентированного надзора в системе обязательного пенсионного страхования и на рынке негосударственного пенсионного обеспечения с учетом результатов, полученных на 1-м этапе. Среди ее основных направлений можно выделить:

1. Разработка архитектуры риск-ориентированного надзора с учетом особенностей организации негосударственного пенсионного обеспечения и обязательного накопительного пенсионного страхования в России. Особенности управления рисками в пенсионной сфере включают:

– длинный горизонт инвестирования пенсионных средств;

– пониженная по сравнению с банками потребность в ликвидности на стадии формирования пенсионных накоплений и пенсионных резервов;

– биометрические риски (и прежде всего риски смертности и долголетия);

– активная роль управляющих компаний, которым, как правило, неизвестны структура и сроки исполнения обязательств негосударственных пенсионных фондов перед бенефициарами (участниками и застрахованными лицами), а также вытекающие из этого требования к активам и их ликвидности.

– текущий контроль за процессом инвестирования осуществляется специализированными депозитариями, которые не играют значительной роли в деятельности банковского сектора.

Все это обусловливает определенную специфику риск-ориентированного надзора в пенсионной отрасли, которая должна быть учтена при построении его архитектуры.

2. Формирование требований к учету и отчетности негосударственных пенсионных фондов, базам данных, источникам информации, обмену данными между Банком России и субъектами надзора (негосударственными пенсионными фондами, управляющими компаниями, специализированным депозитарием), отбор и апробирование методов количественной оценки риска для осуществления риск-ориентированного надзора за деятельностью негосударственных пенсионных фондов, управляющих компаний, осуществляющих доверительное управление средствами пенсионных накоплений (пенсионных резервов). Для эффективного риск-ориентированного надзора надзорному органу должна быть доступна информация о том, что происходит собственно в НПФ и их внешних поставщиках услуг. У надзорного органа должны быть полномочия на получение соответствующей информации, причем ее состав существенно отличается от установленного в действующей системе надзора и регулирования. Собираемые данные должны позволять отслеживать основные риски, с которыми сталкиваются негосударственные пенсионные фонды в своей деятельности.

3. Формулирование квалификационных и репутационных требований к персоналу негосударственных пенсионных фондов, управляющих компаний и специализированного депозитария, разработка и реализация программы мер по формированию необходимых компетенций и риск-ответственной культуры надзора и менеджмента в указанных организациях. Внедрение пруденциального риск-ориентированного надзора и контроля требует развития новых компетенций, разработки правильной мотивации для их персонала, формирования соответствующей культуры мышления. В противном случае риск-ориентированный надзор будет не эффективен.Необходимое условие перехода к пруденциальному надзору – повышение ответственности органов управления негосударственных пенсионных фондов за результаты деятельности, поэтому представляется целесообразным введение не только квалификационных, но и репутационных критериев в отношении руководства негосударственных пенсионных фондов.

4. Разработка и введение стандартов деятельности пенсионных актуариев, требований к актуарному оцениванию пенсионных схем негосударственных пенсионных фондов в зависимости от их типа и к актуарию, его осуществляющему. Повышение роли и качества актуарного оценивания является важным условием успешного введения пруденциального надзора в негосударственных пенсионных фондах. Необходимо обобщение лучших практик актуарного оценивания пенсионных схем, функций и требований к пенсионным актуариям в странах, использующих стандарт «разумного лица», и кодификация основных принципов в Стандартах деятельности пенсионных актуариев, принимаемых участниками саморегулируемых организаций. Актуарные стандарты должны, в том числе, содержать требования использования разумных актуарных предположений, разумных ставок дисконтирования для определения обязательств, которые должны соответствовать методикам, используемым для оценки активов. Нормативные акты (или организации актуариев) должны предоставлять рекомендации относительно факторов, которые следует учитывать при определении ставок дисконтирования для продолжающихся обязательств и обязательств при прекращении.

5. Приведение в соответствие с пруденциальными принципами требований к корпоративному управлению в негосударственных пенсионных фондах, управляющих компаниях, осуществляющих доверительное управление пенсионными накоплениями (пенсионными резервами), разработка требований к организации внутреннего контроля на основе оценки рисков в негосударственных пенсионных фондах, управляющих компаниях, специализированных депозитариях. Одна из основных целей риск ориентированного надзора – обеспечение адекватного риск-менеджмента на институциональном уровне. Для достижения этой цели в распоряжении регулятора должны появиться адекватные инструменты, в том числе рекомендации фондам по минимальным стандартам риск-менеджмента. Акцент в таких документах должен быть на архитектуре риск-менеджмента негосударственного пенсионного фонда и процедурах риск-менеджмента, а их разработку целесообразно проводить при активном участии отраслевых саморегулируемых организаций.

6. Меры по повышению эффективности деятельности управляющих компаний, осуществляющих доверительное управление средствами пенсионных накоплений (пенсионных резервов), включая анализ установленных ограничений при инвестировании пенсионных накоплений (пенсионных резервов), с целью устранения норм, препятствующих управляющим активами негосударственных пенсионных фондов реализовывать оптимальные инвестиционные стратегии, формулирование требований к инвестиционной стратегии и политике негосударственных пенсионных фондов, меры по организации мониторинга и оценки результатов инвестирования пенсионных накоплений (пенсионных резервов) со стороны негосударственных пенсионных фондов и Банка России. Учитывая роль управляющих компаний в инвестировании пенсионных накоплений (пенсионных резервов), особое внимание должно быть уделено изменению их взаимоотношений с негосударственными пенсионными фондами, внедрению в них систем риск-менеджмента, организации мониторинга результатов их деятельности со стороны негосударственных пенсионных фондов и Банка России. Это направление включает, в том числе установление требований к бенчмаркам для оценки результатов инвестирования пенсионных накоплений (пенсионных резервов), законодательное закрепление нормы о необходимости использования бенчмарков, соответствующих целям фонда, в договорах доверительного управления пенсионных накоплениями(пенсионными резервами). Итоги сравнения фактических результатов инвестирования с установленными бенчмарками должны быть доступны на регулярной основе участникам и застрахованным лицам негосударственных пенсионных фондов.

Следует также учесть, что пруденциальный стандарт допускает установление максимальных уровней инвестиций по видам, но только если они соответствуют и содействуют пруденциальным принципам инвестирования активов. При этом определенные категории инвестиций могут быть строго ограничены. Это касается, в частности, инвестирования в ценные бумаги организаций-вкладчиков и других аффилированных лиц, вложений в активы, выпущенные одним эмитентом (или одной группой), инвестирование пенсионных активов в компании, связанные или аффилированные с любым поставщиком услуг негосударственному пенсионному фонду в целях регулирования проблемы конфликта интересов. При этом правовые нормы не должны предписывать минимальный уровень для какого-либо вида активов, кроме как на исключительной или временной основе и вследствие неопровержимых пруденциальных доводов. Зарубежные инвестиции негосударственных пенсионных фондов не запрещаются, их регулирование и надзор должны быть направлены на должный учет и изучение негосударственными пенсионными фондами политических и валютных рисков.

Правовые нормы, регулирующие использование производных инструментов, должны учитывать как их позитивный эффект, так и риски с ними связанные. Использование производных инструментов, которое допускает возможность принятия неограниченных финансовых обязательств, и в более широком смысле, использование дериватов в спекулятивных целях, рекомендуется строго ограничить или запретить. В то же время правовые нормы могут допускать использование дериватов в качестве инструмента управления инвестиционным портфеле не только для снижения инвестиционных рисков, но и как инструмент эффективного управления портфелем.

Параллельно, в течение 2015-2016 годов, осуществляется подготовка пакета изменений в законодательство, необходимых для внедрения риск-менеджмента и риск-ориентированного надзора в системе обязательного пенсионного страхования и на рынке негосударственного пенсионного обеспечения.

Распространение пруденциального риск-ориентированного надзора в пенсионной сфере предлагается осуществлять поэтапно.

На II этапе (с середины 2015 года) предусматривается пилотное, на добровольной основе, внедрение в негосударственных пенсионных фондах, в управляющих компаниях, осуществляющих доверительное управление пенсионными накоплениями (пенсионными резервами), и в специализированных депозитариях элементов риск-ориентированного надзора. В пилотном проекте целесообразно задействовать крупнейшие негосударственные пенсионные фонды, а также негосударственные пенсионные фонды, наиболее подготовленные к внедрению системы риск-менеджмента.

На III этапе (2017 год) предусматривается введение пруденциального риск-ориентированного надзора на обязательной основе для всех негосударственных пенсионных фондов, управляющих компаний, осуществляющих доверительное управление пенсионными накоплениями (пенсионными резервами) и специализированных депозитариях. Этому должен предшествовать анализ результатов пилотного проекта по внедрению элементов пруденциального риск-ориентированного надзора, а также подготовка и внесение необходимых корректив в нормативную базу для введения пруденциального риск-ориентированного надзора на обязательной основе, включая пересмотр количественных ограничений при инвестировании пенсионных накоплений (пенсионных резервов).

[1] При этом введение стандарта «разумного лица» не рассматривается как обязательное условие для перехода к риск-ориентированному надзору, его принципы используют и регуляторы в странах, где для негосударственных пенсионных фондов действует система ограничений (в частности, Мексика, Чили).