Исследования, проведенные проектом ТАСИС в 1998 г. по компоненту "пенсии",
и вытекающие из них предварительные выводы и рекомендации

Работа по компоненту "Пенсии" проводилась в соответствии с планами, предусмотренными Отчетом о начальном периоде и текущими ежеквартальными отчетами, и в основном носила предварительный подготовительный характер. Основной задачей Проекта на первоначальном этапе являлось изучение состояния российского пенсионного обеспечения и предложений по его реформированию с точки зрения его соответствия требованиям системного подхода. На более позднем этапе результаты такой работы должны быть использованы при разработке предложений, касающихся вопросов принятия решений и законодательства, а также институциональных вопросов управления пенсионной системой. Другой важной задачей Проекта являлось достижение взаимопонимания по системным вопросам пенсионного обеспечения между членами рабочей группы и другими лицами, участвующими в обсуждении документов Проекта.

Проект начал свою деятельность в условиях, когда в России уже была проделана значительная работа по подготовке пенсионной реформы. В августе 1995г. Правительством РФ была одобрена Концепция пенсионной реформы, а к концу 1997 г. разработана Программа пенсионной реформы, одобренная Правительством РФ в мае 1998 г. При этом цели и задачи Программы значительно отличались от целей и задач Концепции. Основные положения Программы подвергались критике со стороны многих российских специалистов, которая в некоторой степени разделялась и экспертами Проекта.

В этих условиях усилия Проекта были сосредоточены на подготовке документов, касающихся основных принципов организации и направлений реформирования пенсионного обеспечения в зарубежных странах. Документы, подготовленные в течение первого года работы Проекта, предназначались для расширения и углубления знаний российских специалистов по теоретическим вопросам пенсионного обеспечения с целью их практического использования при разработке пенсионного законодательства в России. В документах, кроме того, содержались предварительные рекомендации, касающиеся возможных решений по наиболее важным вопросам пенсионного обеспечения.

К числу документов такого рода, прежде всего, относятся письменные и устные доклады с письменными планами их представления (презентации), подготовленные экспертами проекта и обсужденные на заседаниях рабочей группы, семинарах и конференциях. Кроме того, экспертами Проекта были подготовлены и обсуждены доклады по различным вопросам пенсионного обеспечения в России, которые в ряде случаев рассматривались в сравнении с другими странами.

Среди наиболее важных работ, подготовленных в рамках Проекта, можно выделить следующие:

Основные доклады и презентации

Л.Якушев. Цели и задачи Проекта по реформированию пенсионной системы в России. Доклад включен Отчет 1-го этапа и представлялся на конференции в Минске.

М.Сайлер. Некоторые вопросы международных дискуссий по пенсионной реформе. Доклад включен в Отчет 2-го этапа и опубликован в журнале "Пенсия"

Л.Якушев. Отчет по результатам исследовательской командировки в Нидерланды, Великобританию и Германию с 5 по 15 июля 1998 г. Доклад включен в Отчет 2-го этапа и опубликован в журнале "Пенсия".

М.Сайлер. Финансирование пенсий по старости: расширение базы взносов.

М.Сайлер. Финансирование пенсий, связанных с уровнем дохода.

М.Сайлер. Концепция и проблемы минимального пенсионного обеспечения

М.Сайлер. Многоукладная пенсионная система в России. Предложения по достижению баланса между системами обязательного и добровольного пенсионного страхования.

Х.Р.Уин-Гриффит. Российское пенсионное законодательство и проблемы льготного пенсионного обеспечения.

Л.Аникеева. Структура и развитие доходов России.

Л.Якушев. Порядок исчисления размеров пенсий.

М.Сайлер. Учреждения, осуществляющие профессиональное пенсионное обеспечение путем полного накопления средств.

М.Сайлер. Финансовые рынки. Введение в общенациональную и международную дискуссию.

М.Сайлер. Обобщающий отчет по вопросам принятия решений и законодательства, организации и управления. Социальная защита в целом и пенсионное обеспечение по старости.

М.Сайлер. Экономический кризис и финансирование системы социальной защиты.

М.Карагодин. Раздел доклада по пенсионным вопросам "Макроэкономические предпосылки реформирования системы социальной защиты в Российской Федерации в прогнозируемый период" (1999-2000 г г.)".

Основные проблемы и предварительные рекомендации

Многочисленность рассматриваемых тем определялась необходимостью самостоятельного обсуждения отдельных вопросов пенсионного обеспечения. Сужение обсуждаемых тем дает возможность участникам дискуссий не отвлекаться на другие пенсионные проблемы и рассматривать данные вопросы с различных точек зрения.

Первой проблемой реформирования пенсионного обеспечения является необходимость его видения как целостной системы социально-экономических отношений, в которой отдельные элементы находятся в тесной взаимосвязи между собой и с общими вопросами социально-экономического развития страны. Такая целостность должна обеспечиваться нормами пенсионного законодательства. Анализ российского пенсионного законодательства показывает, однако, что его нормы часто устанавливаются без должного учета необходимости системного решения пенсионных проблем. Данная проблема рассматривается в докладе "Цели и задачи Проекта по реформированию пенсионной системы в России".

В докладе показывается, что решение вопросов пенсионного обеспечения может осуществляться на системном уровне, на политическом уровне (уровень принятия решений и законодательства), а также на институциональном уровне. Решению вопросов на уровне принятия решений и законодательства должна предшествовать их проработка на системном уровне. На институциональном уровне должна, как правило, выполняться работа, связанная с реализацией принятых решений и законодательства. Вместе с тем, на институциональном уровне должна также вестись и работа, связанная с проработкой пенсионных вопросов на системном уровне для их последующего представления на уровень принятия решения и законодательства. Такую работу в настоящее время осуществляет Проект ТАСИС, что связано с отсутствием или недостаточной развитостью соответствующих структур на институциональном уровне.

Данный доклад дает основания для следующих выводов и рекомендаций:

Законодательство, касающееся реформирования пенсионной системы, должно носить пакетный характер. Система пенсионного обеспечения в будущем может развиваться по разным сценариям. При проработке отдельных сценариев развития пенсионного обеспечения на системном уровне необходимо обеспечить, чтобы развитие пенсионной системы в среднесрочной и долгосрочной перспективе по каждому сценарию имело устойчивый характер.

Для проработки проблем пенсионного обеспечения на системном уровне и отслеживания характера развития пенсионной системы требуется развитие соответствующих институциональных структур. Такие структуры должны, кроме того, заниматься изучением возможности практического использования различных предложений и рекомендаций по реформированию пенсионной системы.

Второй проблемой реформирования пенсионного обеспечения является разработка сценариев развития пенсионной системы. В программных документах (Концепции и Программе пенсионной реформы) ставится задача создания трех укладной пенсионной системы. В этих документах, однако, отсутствуют какие-либо указания в отношении роли и места ее отдельных укладов. В то же время отводимые отдельным укладам роль и место в общей пенсионной системе обусловливают развитие пенсионной системы по тому или иному сценарию. Более того, в программных документах некоторых партий ставится задача приватизации всей системы пенсионного обеспечения. С другой стороны, в стране имеется и негативное отношение к развитию негосударственных форм пенсионного обеспечения.

В этой связи планами Проекта были предусмотрены исследования, показывающие необходимость сосуществования и рационального сочетания государственных и частных форм пенсионного обеспечения. Данная проблема в силу своей важности рассматривалась в целом ряде докладов: "Некоторые вопросы международных дискуссий по пенсионной реформе", "Многоукладная пенсионная система в России. Предложения по достижению баланса между системами обязательного и добровольного пенсионного страхования", "Отчет по результатам исследовательской командировки в Нидерланды, Великобританию и Германию с 5 по 15 июля 1998 г." и др.

В этих докладах, прежде всего, показывается, что государственные формы пенсионного обеспечения составляют основу пенсионных систем абсолютного большинства стран за исключением нескольких стран Латинской Америки, в которых в последние годы были осуществлены пенсионные реформы, направленные на приватизацию государственных пенсионных систем. Вместе с тем в государственных пенсионных системах отдельных стран имеются существенные различия, которые в первую очередь обусловливаются двумя разными основными целями, изначально поставленными перед государственными пенсионными системами отдельных стран. В одних странах основной их целью являлось обеспечение прожиточного минимума для пенсионеров, а в других - сохранение утраченного дохода в связи с утратой способности к труду. Низкие размеры государственных пенсий как по системам, имеющим целью обеспечение прожиточного минимума, так и по системам, целью которых является возмещение утраченного дохода, вызвали необходимость развития дополнительных частных форм пенсионного обеспечения во всех странах. При этом в странах, где государственные пенсии предназначались для обеспечения прожиточного минимума, развитие таких форм было более масштабным. В целом ряде таких стран было введено обязательное дополнительное профессиональное пенсионное обеспечение и, таким образом, был создан второй дополнительный уклад государственных пенсий. В то же время в странах, где целью государственного пенсионного обеспечения является сохранение дохода, дополнительное профессиональное пенсионное обеспечение сохраняет добровольный частый характер.

Существующая пенсионная система в России не имеет четко очерченных целей. Поэтому постоянно предпринимаются безуспешные попытки одновременного решения двух задач, каждая их которых в других странах решается в рамках отдельных укладов пенсионной системы, имеющих разные источники финансирования.

Материалы проекта по данной проблеме дают основания для следующих выводов рекомендаций:

Реформирование российской пенсионной системы, исходя из ее современного состояния и зарубежного опыта, в принципе может осуществляться по трем сценариям:

укрепление страховых принципов в существующей государственной пенсионной системе с параллельным введением обязательной адресной социальной помощи и развитием добровольных частных форм пенсионного обеспечения;

ослабление страховых принципов путем введения пенсий в твердых минимальных размерах для всех граждан с параллельным созданием системы обязательного или добровольного дополнительного профессионального пенсионного страхования;

сохранение двух целевого характера пенсионной системы с постепенным улучшением инструментария, предназначенного для достижения каждой цели и расширения финансовой базы пенсионного обеспечения.

При реформировании пенсионной системы было бы, однако, нецелесообразно отказываться от исторически сложившихся основных положений российской пенсионной системы, призванных одновременно решать задачи обеспечения прожиточного минимума и сохранения дохода. В связи с этим третий сценарий реформирования пенсионной системы представляется наиболее приемлемым.

Третьей проблемой реформирования пенсионного обеспечения, на которой эксперты Проекта не могли не заострить внимания, является использование накопительных и распределительных принципов в финансировании пенсионного обеспечения. Актуальность данной проблемы обусловливалась острейшей повсеместной дискуссией по этому вопросу среди специалистов, занимающихся пенсионным обеспечением, которая не обошла стороной и Россию. Данная проблема была освещена в докладах экспертов Проекта одновременно с рассмотрением проблемы сочетания государственных и частных форм пенсионного обеспечения, а также в докладах "Учреждения, осуществляющие профессиональное пенсионное обеспечение путем полного накопления средств" и "Финансовые рынки. Введение в общенациональную и международную дискуссию".

В материалах проекта по данной проблеме показывается, что проблема перехода к финансированию государственных базовых пенсий посредством накопления средств возникла в связи с бурным развитием финансовых учреждений, которые пытаются найти для себя дополнительные сферы деятельности. В то же время базовые пенсионные системы всех стран, которые на первоначальном этапе финансировались путем долгосрочного накопления средств, вполне осознанно отказались от этого метода и окончательно перешли на распределительные принципы финансирования пенсий. В то же время накопительные принципы финансирования пенсий широко применяются в ограниченных по охвату "частных" пенсионных системах, где использование распределительных принципов финансирования пенсий часто бывает практически невозможным. В материалах также показывается, что широкое использование накопительных принципов для финансирования пенсий таит в себе угрозу обесценения накоплений, связанную с неустойчивостью финансовых рынков. Такая угроза является особенно опасной в российских условиях. Августовский финансовый кризис со всей наглядностью подтвердил убедительность доводов экспертов Проекта по данному вопросу.

Материалы проекта по данной проблеме дают основания для следующих выводов и рекомендаций:

Положения Программы пенсионной реформы, предусматривающие постепенное увеличение доли расходов на государственные пенсии, финансируемой за счет фактически накопленных средств, является ошибочным и требуют пересмотра.

Состояние финансового рынка в России не дает возможности для введения обязательного дополнительного пенсионного обеспечения. До тех пор, пока финансовый рынок в России не сложится, дополнительное пенсионное обеспечение может иметь только добровольный характер.

Четвертой проблемой, рассматриваемой в материалах Проекта, является проблема минимального пенсионного обеспечения, которая подробно рассматривалась в докладе "Концепция и проблемы минимального пенсионного обеспечения" и затрагивалась в целом ряде других докладов, подготовленных экспертами Проекта.

В указанном выше докладе рассматриваются различные способы осуществления минимального пенсионного обеспечения, используемые в зарубежных странах и в России. В других материалах и, в частности в докладе "Порядок исчисления пенсий" показывается, что вопросы минимального пенсионного обеспечения в России достаточно успешно решаются в рамках действующей государственной пенсионной системы. Вместе с тем, для решения этих вопросов используется несовершенный инструментарий. Минимальные пенсии устанавливаются в размере минимальной заработной платы. Дополнительно предусмотрен механизм их увеличения в зависимости от продолжительности стажа, превышающего необходимый для назначения пенсии. К пенсиям, кроме того, установлены компенсационные доплаты. Используется также механизм социальных пенсий.

Материалы Проекта по данной проблеме дают основания для следующих рекомендаций:

Представляется целесообразным продолжать осуществлять минимальное пенсионное обеспечение в России в рамках общей пенсионной системы. В то же время требуются коренные изменения инструментария его осуществления.

В рамках общей пенсионной системы минимальное пенсионное обеспечение в перспективе предлагается осуществлять путем установления части пенсии в твердом размере, приближенном к прожиточному минимуму пенсионера.

В настоящее время финансовое положение пенсионной системы и страны в целом не позволяет предоставить минимальное пенсионное обеспечение всем пенсионерам в виде части пенсии в твердом размере и дополнительно предоставить часть пенсии, размер которой зависел бы от величины заработка и продолжительности стажа. Поэтому минимальный размер пенсии на первоначальном этапе должен быть обеспечен за счет обеих составляющих пенсии, т.е. минимальный размер пенсии должен складываться из суммы части пенсии в твердом размере и минимальной страховой пенсии для лиц, имеющих право на получение пенсии. В тех немногочисленных случаях, когда сумма этих двух частей пенсии не достигает прожиточного минимума пенсионера, могли бы использоваться меры социальной помощи.

Финансирование части пенсии в твердом размере было бы целесообразно начать осуществлять за счет средств пенсионного фонда и федерального бюджета с переходом в перспективе на ее финансирование исключительно за счет средств федерального бюджета.

Представляется целесообразным, чтобы часть пенсии в твердом размере имела, кроме того, региональную дифференциацию, связанную с региональными различиями в стоимости жизни и в ее финансировании принимали участие регионы.

Представляется целесообразным отказаться от связи общего размера минимальной пенсии с размером минимальной заработной платы. Такая связь может быть установлена только в отношении переменной части пенсии и в том случае, когда минимальная заработная плата станет вновь выполнять свою воспроизводственную функцию.

Представляется также желательным изменить порядок определения прожиточного минимума пенсионера, который должен основываться на обследовании расходов домашних хозяйств, а не на информации, предоставляемой домашними хозяйствами об уровне их доходов.

Пятой проблемой реформирования пенсионного обеспечения является проблема реформирования льготного пенсионного обеспечения. Эта проблема была рассмотрена в докладе "Российское пенсионное законодательство и проблемы льготного пенсионного обеспечения". Кроме того, Проектом был проанализирован Отчет "Разработка и апробация критериев оценки профессиональных рисков на основе реальных условий труда и состояния здоровья работающих с целью установления обязательного профессионального пенсионного обеспечения".

Изученные материалы по данной проблеме позволяют сделать следующие выводы и рекомендации:

Необходимость льготного пенсионного обеспечения обусловливается объективным преждевременным снижением трудоспособности отдельных категорий работников и связанным с ним более ранним прекращением трудовой деятельности. Вместе с тем существующий порядок предоставления льготного пенсионного обеспечения является несовершенным.

Предложения, касающиеся предоставления льготного пенсионного обеспечения на основе критериев оценки профессиональных рисков, представляются мало обоснованными.

Льготное пенсионное обеспечение было бы более целесообразно предоставлять в соответствии с типичным фактическим возрастом прекращения трудовой деятельности работников.

Пенсионное обеспечение работников предприятий в связи с их более ранней утратой трудоспособности в принципе рекомендуется осуществлять работодателями, предоставляющими им переходные пенсии, которые выплачиваются в период до возникновения права на пенсию на общих основаниях.

Переходные пенсии рекомендуется устанавливать в размерах пенсий, назначаемых на общих основаниях, без их снижения в связи с сокращением продолжительности стажа, вызванным более ранним прекращением работы.

В качестве нормативной базы для определения типичного фактического возраста досрочного выхода на пенсию работников различных профессий рекомендуется использовать возраст, принимаемый для этих целей в дополнительных добровольных профессиональных пенсионных системах объединений предприятий по отраслевому или территориальному принципам.

При реформировании льготного пенсионного обеспечения в переходный период рекомендуется делать различие между предприятиями, перешедшими на новый порядок предоставления льготного пенсионного обеспечения и остающимися в рамках действующего законодательства. Для предприятий, перешедших на новый порядок необходимо также делать различие между работниками, которые только начинают свою деятельность (новые работники) и уже занятыми на рабочих местах (современные работники), дающих право на льготное пенсионное обеспечение.

В отношении "новых работников" предлагаемый порядок предоставления льготных пенсий рекомендуется применять в полном объеме с момента его официального введения на каждом конкретном предприятии. Для "современных работников" рекомендуется предоставить возможность выбора одного из двух вариантов. В первом случае они могли бы продолжать работу на предприятии до достижения предусмотренного нового пенсионного возраста, получать льготные пенсии по новым правилам и конвертировать разницу в объеме приобретенных пенсионных прав в дополнительное пенсионное обеспечение от предприятия. В другом случае по достижении действующего льготного пенсионного возраста они могли бы оставить работу на предприятии и получать льготную пенсию по нормам действующего законодательства.

Предприятиям, перешедшим в добровольном порядке на новый порядок предоставления льготного пенсионного обеспечения, рекомендуется предоставить льготы в объеме, сопоставимом в денежном выражении с расходами на выплату текущих льготных пенсий, выплачиваемых их работникам.

Для предприятий, не перешедших на новые условия предоставления льготных пенсий, рекомендуется ввести отчисления на эти цели, сопоставимые с расходами на выплату льготных пенсий их работникам по нормам действующего законодательства.

Шестой проблемой реформирования пенсионного обеспечения является проблема расширения базы взносов для финансирования пенсионного обеспечения. Данная проблема рассматривается в докладах "Финансирование пенсий по старости: расширение базы взносов", "Структура и развитие доходов России", "Макроэкономические предпосылки функционирования системы социальной защиты населения РФ в прогнозируемый период (1999-2000 гг.).

Подготовленные и собранные в рамках проекта материалы по данной проблеме позволяют сделать следующие выводы и рекомендации:

В настоящее время основным источником финансирования пенсий являются взносы в ПФР, установленные в процентах к заработной плате и уплачиваемые работодателями и работниками. Дополнительными источниками финансирования пенсионного обеспечения является федеральный бюджет (финансирование социальных пенсий, пенсий военнослужащим и, в перспективе, нестраховых периодов трудовых пенсий), а в ряде случаев - бюджеты субъектов Федерации (финансирование региональных доплат к пенсиям).

В связи с сокращением доли заработной платы в общих доходах населения для расширения финансовой базы пенсионного обеспечения требуется:

увеличение доли федерального и регионального бюджетов в общих расходах на пенсионное обеспечение;

определение целевых источников финансирования пенсий из федерального и региональных бюджетов;

усиление мотивации работников и работодателей в уплате пенсионных взносов посредством усиления зависимости размеров страховой части пенсии от суммы уплаченных страховых пенсионных взносов;

увеличение заработной платы работников и, в первую очередь, минимальной заработной платы как финансовой базы пенсионного обеспечения;

совершенствование учета занятости и доходов населения и ограничение, таким образом, сферы деятельности теневого сектора экономики;

разработка новых принципов предоставления и финансирования пенсионного обеспечения для лиц, занятых в неформальном секторе экономики.

Седьмой проблемой реформирования пенсионного обеспечения является проблема изменения условий и норм предоставления пенсионного обеспечения по государственной пенсионной системе с целью обеспечения финансовой стабильности пенсионной системы на долгосрочную перспективу. Экспертами проекта данная проблема еще специально не прорабатывалась. Вместе с тем, на основе изучения основных программных документов по реформированию пенсионной системы в России у экспертов Проекта сложилось достаточно четкое представление по вопросам, которые должны быть решены в рамках этой проблемы.

Основными вопросами в рамках этой проблемы являются:

Определение допустимой в перспективе доли ВВП, которая может быть использована на пенсионное обеспечение, и распределение этой доли между различными компонентами пенсионной системы.

Приведение условий и норм действующего пенсионного законодательства в соответствие с имеющимися финансовыми возможностями системы с учетом перспектив ее развития по избранному сценарию и, в частности:

определение размеров элементов пенсии в твердом и зависящем от стажа и заработка размерах;

установление реперного возраста и стажа, дающих право на получение пенсии в стандартном размере, и способов снижения или повышения размеров пенсий при отклонении этих показателей от стандартных;

установление условий для одновременной выплаты пенсий и заработной платы.

Восьмой проблемой является определение необходимых законодательных и нормативных актов и последовательности их подготовки и введения в действие.

Одной из составных частей Программы пенсионной реформы, одобренной Правительством РФ в мае 1998 г., является План подготовки законодательных и нормативных актов, необходимых для их реализации. Последующее развитие событий показывает, однако, острую необходимость серьезной доработки основного программного документа, в который должны быть включены те положения Концепции и Программы, которые представляются приемлемыми с точки зрения реформирования пенсионной системы по избранному сценарию, и исключены положения, не удовлетворяющие требованиям системного подхода к реформированию пенсионной системы.

Корректировка программы пенсионной реформы потребует, в свою очередь, изменения всего плана подготовки законодательных и нормативных актов, который может строиться только на основании четкого представления о сценарии, по которому будет осуществляться пенсионная реформа.

Девятой проблемой является проблема условий, необходимых для реализации пенсионной реформы.

В России имеется достаточно сильные позиции сторонников той точки зрения, что реформирование пенсионной системы может быть начато лишь после выхода экономики из кризиса. Эксперты Проекта считают, однако, что изменение основных принципов пенсионного обеспечения легче всего осуществлять именно в условиях кризиса. Такие изменения хотя и не могут оказать заметного влияния на уровень пенсионного обеспечения сразу после проведения реформы, но могут создать предпосылки для постепенного повышения уровня пенсионного обеспечения по мере преодоления экономического кризиса и даже способствовать его преодолению.

Одним из важнейших условий осуществления пенсионной реформы является, однако, достижение согласия между основными политическими силами по вопросам необходимости и путей проведения реформы. В этой связи участие общественных движений и партий в разработке программных документов по вопросам пенсионной реформы представляется одним из необходимых условий успешного осуществления пенсионной реформы в современной России.