Представленный в докладе анализ показал, что Программа пенсионной реформы в Российской Федерации, утвержденная Правительством России в мае 1998 г., нуждается в существенной корректировке с учетом ухудшения финансового состояния пенсионной системы под влиянием обострения экономического кризиса.

Расчеты показывают, что в новых экономических условиях поддержание значительной дифференциации пенсий, финансируемых из распределительной системы, длительное время будет затруднено в связи с недостаточным уровнем поступлений страховых взносов в Пенсионный фонд России.

Невозможность значительной дифференциации пенсий в среднесрочной перспективе препятствует внедрению системы условно-накопительных счетов. В этих условиях вполне оправданным было бы отказаться от их внедрения и добиться существенного уменьшения дифференциации пенсий путем опережающей индексации минимальных пенсий. Подобные меры будут призваны предотвратить опасное снижение размеров минимальных пенсий по отношению к прожиточному минимуму пенсионера.

В дальнейшем, по мере возобновления экономического роста и увеличения реальных поступлений в Пенсионный фонд России целесообразно не увеличивать дифференциацию пенсий, а равномерно повышать размеры всех пенсий, с тем, чтобы обеспечить по возможности быстрое приближение величины минимальной пенсии к 80% прожиточного минимума пенсионера, что предусматривается действующей Программой пенсионной реформы.

Важное преимущество подобного подхода заключается в том, что выравнивание размеров государственных пенсий позволяет существенно ограничить применение категориального подхода к определению размеров пенсий. В настоящее время, дифференциация пенсий по признаку принадлежности к какой-либо из льготных категорий работников является одним из важнейших факторов дифференциации пенсий. Между тем, категориальность не имеет прямого отношения к страховым принципам назначения пенсий. Предоставление пенсионных льгот различным категориям пенсионеров как правило предопределяется не социальной приоритетностью подобных выплат, а иными обстоятельствами, включая политическое лоббирование различных групп давления, формирующихся по профессиональному или иным признакам. С учетом существующих финансовых ограничений пенсионной системы, поддержание большинства подобных льгот достигается ценой крайне нежелательного снижения размеров минимальной пенсии и потому не может быть признано социально оправданным.

В перспективе дифференциация пенсий должна возрасти, однако основным фактором увеличения дифференциации пенсий предпочтительно будет сделать не распределительный, а накопительный компонент обязательного государственного пенсионного страхования.

Невозможность внедрения системы условно-накопительных счетов в обозримой перспективе вынуждает осуществлять прямое поэтапное повышение общеустановленного пенсионного возраста. В предлагаемом варианте пенсионной реформы предусмотрено поэтапное увеличение пенсионного возраста на 5 лет для мужчин и для женщин в течение 10 лет начиная с 2002 г. Это предложение соответствует аналогичным решениям, принятым в последние годы в Грузии, Казахстане и Молдове. В последующие 10 лет предполагается выравнивание пенсионного возраста для мужчин и женщин путем повышения в этот период возраста выхода на пенсию для женщин до 65 лет.

В течение нескольких ближайших лет средняя ставка замещения (соотношение между средней пенсией и средней начисленной заработной платой в стране) для государственных пенсий, финансируемых на распределительных принципах, может поддерживаться на уровне 33%, который фактически сложился к началу 1999 г. Фактически это предполагает индексацию государственных пенсий в указанный период по заработной плате, что позволит более быстрыми темпами вывести ее размер на уровень прожиточного минимума пенсионера.

В более отдаленной перспективе (через 5-7 лет), когда начнутся значительные выплаты государственных накопительных пенсий, речь должна идти о поддержании на уровне 33% суммарной ставки замещения для государственных пенсий, финансируемых на распределительных и накопительных принципах. Это означает, что ставка замещения для государственных распределительных пенсий должна снижаться по мере роста выплат государственных накопительных пенсий.

Как показывают актуарные расчеты, для поддержания ставки замещения на уровне 33% ставка страховых взносов, направляемых на текущее финансирование государственных пенсий, может поддерживаться на уровне 27,7% для предприятий в пересчете на единую ставку для работодателей по существующей базе для начисления страховых взносов. Такой уровень ставки синхронизируется с предложениями по уменьшению совокупного бремени налогообложения фонда оплаты труда, которые предполагают установление суммарной ставки страховых взносов в социальные внебюджетные фонды для предприятий на уровне 35,4%.

В процессе введения обязательных страховых накопительных взносов, ставку которых предлагается поэтапно повысить с 2 до 8% в течение первых 4 лет после начала реформы, ставка взносов в распределительную систему будет снижаться на величину накопительных взносов. Согласно представленным актуарным расчетам, благодаря повышению собираемости страховых взносов вследствие персонификации их накопительной составляющей, а также в связи с началом повышения пенсионного возраста и реформирования досрочного выхода на пенсию, это снижение не вызовет дефицита средств для выплаты пенсий, финансируемых на распределительной основе.

В результате введения накопительных элементов финансирования пенсий, на 5-й год реформы ставка страховых взносов для предприятий для финансирования распределительных пенсий должна составить 19,7%. В более отдаленной перспективе, по мере роста удельного веса накопительной составляющей в совокупных выплатах государственных пенсий, возможно дальнейшее постепенное снижение ставки страховых взносов для финансирования распределительных пенсий примерно до 13% для предприятий к середине следующего столетия. При этом создаются финансовые предпосылки для повышения суммарной средней ставки замещения для государственных накопительных и распределительных пенсий до 35% или выше.

В среднесрочной перспективе состояние финансовых рынков является основным препятствием для начала внедрения накопительных элементов финансирования пенсий, предусмотренных действующей Программой пенсионной реформы. В силу дефолта Российской Федерации и ее субъектов по внутренним и внешним долговым обязательствам, кризиса рынка корпоративных ценных бумаг, а также последствий системного банковского кризиса, в среднесрочной перспективе будет ощущаться серьезный недостаток надежных инструментов для инвестирования пенсионных резервов.

С учетом последствий финансового кризиса представляется целесообразным перенос сроков внедрения накопительных элементов финансирования пенсий. Внедрение элементов обязательного накопительного финансирования пенсий предполагается начать не ранее 2002 г. по мере возникновения хотя бы минимально необходимых экономических условий для инвестирования пенсионных резервов. Появление этих условий тесно связано с возобновлением экономического роста. В случае, если экономический рост возобновится позднее, чем это следует из имеющихся среднесрочных прогнозов, начало внедрения накопительных элементов финансирования государственных пенсий потребуется перенести на более поздний срок.

Как и предусматривалось Программой пенсионной реформы, в рассматриваемом сценарии предлагается установить для всех граждан, независимо от их возраста, единую ставку взносов на именные накопительные пенсионные счета, открываемые в Пенсионном фонде России. Однако в связи с тем, что накопительная составляющая государственной пенсии в предлагаемом сценарии реформы становится основным фактором дифференциации пенсий, целесообразно сократить период повышения ставки накопительных взносов до максимального уровня. В предлагаемом варианте реформы ставка накопительных взносов устанавливается в размере 2% в первый год реформы и затем ежегодно в течение 3 лет увеличивается еще на 2% вплоть до максимального уровня 8% по базе начисления для предприятий.

В первые несколько лет реформы уменьшение страховых взносов, направляемых на финансирование распределительных пенсий, будет полностью компенсировано за счет повышения собираемости страховых взносов в связи с их частичной персонификацией, увеличения пенсионного возраста и реформирования системы досрочного пенсионного обеспечения. В долгосрочной перспективе наиболее существенным фактором, ведущим к относительному уменьшению потребности в выплате пенсий на распределительной основе, будет увеличение объемов выплат государственных пенсий, финансируемых на накопительных принципах. Это позволяет избежать появления значительного дефицита Пенсионного фонда России на всем прогнозируемом периоде.

В целях упрощения налогообложения фонда оплаты труда и усиления стимулов к уплате страховых взносов для работников с высокими заработками, начисление страховых взносов на именные накопительные пенсионные счета работников предлагается производить на все заработки, независимо от их размера. В этом состоит еще одно существенное отличие от действующей Программы пенсионной реформы, в которой предусмотрено установление максимальной годовой величины заработка, на который начисляются взносы, подлежащие персонификации на именных пенсионных счетах.

Для ликвидации излишних диспропорций между размерами пенсий по накопительному пенсионному страхованию в законопроекте вводится принцип установления максимальной пенсии, выплачиваемой за счет обязательных пенсионных накоплений. Одновременно, в законопроекте предусмотрен ряд решений, призванных создать дополнительные стимулы работникам для полной уплаты страховых взносов.

В частности, средства, отраженные на именном счете застрахованного на момент первоначального расчета или очередного перерасчета его накопительной пенсии сверх средств, необходимых для получения максимальной государственной накопительной пенсии, выплачиваются застрахованному в виде разовой суммы. Суммы, отраженные на именных счетах застрахованных, которые не достигли общеустановленного пенсионного возраста, превышающие суммы, необходимые для выплаты им максимальной государственной накопительной пенсии, могут быть использованы ими вплоть до достижения общеустановленного пенсионного возраста на оплату приобретения и строительства личного дома (квартиры), оплаты образования детей в возрасте до 25 лет, приобретения медицинской страховки и для личного долгосрочного страхования жизни.

В случае смерти застрахованного до достижения пенсионного возраста его пенсионные накопления подлежат наследованию в соответствии с действующим законодательством. В случае смерти застрахованного после достижения им общеустановленного пенсионного возраста наследованию подлежат средства, поступившие на его именной накопительный пенсионный счет в период после первоначального расчета пенсии или последнего ее перерасчета, производимого один раз в три года в соответствии с дополнительными поступлениями на страховых взносов именные счета и начисленным на них инвестиционным доходом.

В части процедур инвестирования пенсионных резервов представленный законопроект не предполагает существенных отступлений от действующей Программы пенсионной реформы. Законопроектом, как и действующей Программой пенсионной реформы, предусматривается, что страховые взносы, регистрируемые на именных накопительных пенсионных счетах в Пенсионном фонде России, образуют пенсионные резервы, подлежащие инвестированию через систему уполномоченных инвестиционных компаний (управляющих компаний).

В качестве дополнительных мер по корректировке Программы пенсионной реформы предлагается рассмотреть возможность реализации альтернативных подходов к финансированию досрочного выхода на пенсию через систему страхования фактической утраты трудоспособности в льготном пенсионном возрасте. Подобное решение позволило бы существенно упростить механизм финансирования досрочных пенсий, а также резко сократить размеры страховых резервов и ставки дополнительных страховых взносов, необходимые для финансирования этих пенсий.

Вариант реформирования досрочного пенсионного обеспечения путем поэтапного перевода выплаты досрочных пенсий в профессиональные пенсионные системы (ППС), предусмотренный Программой пенсионной реформы в Российской Федерации, имеет целый ряд недостатков, которые еще более усугубляются в результате обострения экономического кризиса. Это не создает непреодолимых препятствий к реализации данной части реформы в том виде, в котором она предусмотрена Программой, однако делает целесообразным и рассмотрение альтернативных подходов, которые в большей мере могут соответствовать послекризисной ситуации.

В связи с принципиальной возможностью выбора альтернативных вариантов, существующих в отношении реформирования досрочного пенсионного обеспечения, в данном докладе представлены два возможных подхода к этой задаче.

Первый из представленных вариантов реформы исходит из сохранения принципов реформирования досрочных пенсий, предусмотренных Программой пенсионной реформы в Российской Федерации. Данный вариант отражен в представленном проекте Федерального закона “О профессиональных пенсионных системах в Российской Федерации”, регулирующем перевод досрочных пенсий в ППС и регламентирующем деятельность ППС.

Второй вариант реформы предполагает внесение принципиальных изменений в механизм реформирования досрочного пенсионного обеспечения. В основу его положен отказ от принципа автоматического назначении пенсии для всех работников, имеющих минимальный стаж и достигших досрочного пенсионного возраста. Эти изменения отражены в представленном проекте Федерального закона “Об обязательном профессиональном пенсионном страховании в Российской Федерации”.

Данный законопроект предусматривает поэтапный переход к страхованию фактической утраты трудоспособности для лиц, имеющих установленный минимальный стаж работы в особых условиях труда, а также в районах Крайнего Севера и местностях приравненных к ним. Это означает, что выход на досрочную пенсию по действующим правилам допускается лишь для лиц, набравших минимальный специальный стаж, необходимый для досрочного выхода на пенсию, до вступления в силу настоящего закона. С момента вступления в силу настоящего закона право на получение досрочной пенсии возникает только у лиц, набравших минимальный специальный стаж после его вступления, достигших досрочного пенсионного возраста, но не достигших общеустановленного пенсионного возраста и признанных в установленном порядке нетрудоспособными в связи с профессиональным заболеванием или работой в районах Крайнего Севера и местностях приравненных к ним.

Согласно представленному законопроекту, финансирование указанных расходов предполагается осуществлять за счет небольших дополнительных страховых взносов, начисляемых на фонд оплаты труда работников, занятых на рабочих местах, подпадающих под правила досрочного выхода на пенсию.

Согласно имеющимся расчетам, в случае полного завершения перехода на новую систему досрочных пенсий расходы Пенсионного фонда России на выплату досрочных пенсий работникам, отвечающим указанным критериям, не превысят 0,2% ВВП. При этом дополнительные ставки страховых взносов на фонд оплаты труда работников, застрахованных по данному виду страхования, в большинстве случаев будут оставаться в пределах 1%. Это приблизительно в 10-20 раз ниже, чем ожидаемая страховая нагрузка в случае реализации первого варианта пенсионной реформы, предполагающего выплату досрочных пенсий всем застрахованным, независимо от фактической утраты трудоспособности.

Выбор между имеющимися вариантами реформирования досрочного выхода на пенсию должен учитывать как экономические, так и политические ограничения. Реализация второго из представленных вариантов может столкнуться с более серьезными политическими препятствиями. Однако с точки зрения социальной справедливости, рациональности и устойчивости пенсионной системы второй вариант, основанный на предоставлении досрочной пенсии только лицам, фактически утратившим трудоспособность, безусловно является более предпочтительным.