РЕГИОНАЛЬНАЯ ОБЩЕСТВЕННАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ
НЕЗАВИСИМЫЙ ЭКСПЕРТНО-ПРАВОВОЙ СОВЕТ

cile@rc.msu.ru

Экспертное заключение
по проектам федеральных законов о пенсионной реформе, принятых Государственной Думой в первом чтении

М.Л. Захаров
доктор юридических наук профессор
эксперт Независимого экспертно-правового совета

Э.Г. Тучкова
доктор юридических наук, профессор
эксперт Независимого экспертно-правового совета

I. Общая оценка пенсионной реформы и ее целей.

1. Государственной Думой Федерального Собрания в первом чтении приняты четыре проекта федеральных законов, касающихся реформирования российской системы пенсионного обеспечения. Это проекты: "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации", "О трудовых пенсиях в Российской Федерации", "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации", "О внесении дополнений и изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации и в некоторые законодательные акты Российской Федерации о налогах и сборах".

Дополнительно к этим проектам должны быть представлены еще 5 проектов федеральных законов. Без рассмотрения всего пакета проектов законов, неразрывно связанных между собой, вряд ли возможно составить полное представление о всех деталях предлагаемой реформы. Однако в совокупности четыре названных проекта, их можно обозначить как основополагающие проекты, все же позволяют судить о комплексе проблем, которые должны быть разрешены в процессе реформы, и сделать общие выводы о подлинных намерениях разработчиков этой реформы. Вместе с тем надо отметить, что решение Государственной Думы принять в первом чтении четыре указанных проекта законов при отсутствии остальных пяти проектов представляется преждевременным. Оно свидетельствует лишь о признании депутатами крайней необходимости безотлагательно существенно улучшить пенсионное обеспечение соотечественников-пенсионеров, учитывая нищенский уровень их пенсионного обеспечения, сложившийся за последние годы.

2. Пенсионная реформа, которую Правительство намечает осуществить с начала 2002 г., затрагивает весь комплекс отношений, функционирующий в обществе, связанных с пенсионным обеспечением: по образованию соответствующих финансовых источников, материальному обеспечению граждан в виде пенсий, управлению пенсионным обеспечением и т.д. Практически предлагается полностью перестроить правовое регулирование общественных отношений в этой сфере на федеральном уровне. При этом имеется в виду изменить даже принципы (основные положения, выраженные в содержании правовых норм), на которых основывается пенсионная система в России и в других развитых странах.

Главное предназначение пенсионной реформы вполне очевидно: во-первых, заменить пенсионное обеспечение подавляющего большинства граждан и их семей, базирующееся на обязательном пенсионном страховании тех, кто трудится (или трудился в прошлом), т.е. распределительную систему пенсионного обеспечения, на принципиально иную пенсионную систему - накопительную (а точнее частично накопительную, поскольку накопления будут происходить лишь на той части страховых взносов застрахованных, которые учитываются на специальной части их индивидуальных лицевых счетов), и, во-вторых, закрепить и узаконить привилегированную пенсионную систему для тех, на кого опирается власть.

Суть первой пенсионной системы (распределительной) состоит в солидарности бывших, настоящих и будущих работников (солидарность поколений), а также тех работников, которым предстоят долгие годы жизни, и тех, кто проживет значительно меньше, а возможно и не доживет до пенсионного возраста (их в России в связи с высокой смертностью около половины). При такой системе все средства, уплачиваемые за счет работающих граждан в виде обязательных пенсионных страховых взносов, распределяются между пенсионерами, с учетом их трудового вклада (продолжительности трудовой деятельности - длительности уплаты страховых взносов и уровня оплаты труда, с которой взимались такие взносы).

Подобные системы существуют и успешно функционируют во всех развитых странах (страны Европы, США, Канада, Япония и т.д.) и ни одна из этих стран не собирается отказываться от них, ни в настоящее время, ни в ближайшей или более отдаленной перспективе.

Суть накопительной пенсионной системы, которая призвана заменить распределительную систему, состоит в том, что пенсионное обеспечение осуществляется в пределах общей суммы уплаченных страховых взносов, которая отражается на индивидуальном лицевом счете работника (сколько зачислено столько и будет выплачено в пенсионный период жизни). Накопительные системы (не условные, а реальные) действуют во многих развитых странах, но не как обязательные, а как дополняющие распределительные системы.

Таким образом, существенное различие между накопительной системой пенсионного обеспечения, которую предлагается ввести в России, и такими системами, действующими во многих развитых странах, заключается в том, что российская накопительная система является принудительной, а не добровольной и дополнительной, как в этих странах.

Введение добровольных накопительных систем в дополнение к распределительным системам - следствие экономической зрелости указанных стран, достаточно высокого уровня доходов населения, стабильного развития и устойчивого финансового положения предприятий и главное - доверия граждан к государству, его властным структурам. В России пока еще все наоборот, в связи с чем и предлагается ввести не добровольную и дополнительную накопительную систему, а принудительную, взамен распределительной.

Из представленных Правительством проектов ("Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации" и "О внесении дополнений и изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации и некоторые законодательные акты Российской Федерации о налогах и сборах") следует, что обязательное пенсионное страхование в России, якобы, сохраняется. Однако содержание этих проектов свидетельствует об ином: данный вид социального страхования, основанный на солидарности работников и распределении собранных пенсионных страховых взносов с работающих между всеми пенсионерами, предлагается по существу ликвидировать. Ведь не может быть в принципе страхования, в том числе социального и пенсионного как его разновидности, если страховыми взносами на обязательное пенсионное страхование признаются - "индивидульно-возмездные обязательные платежи (сборы) ... имеющие персонально целевое назначение - обеспечить права гражданина на получение пенсии в размере, эквивалентном сумме страховых взносов, учтенных на его индивидуальном лицевом счете" (см. соответственно ст. 3 и ст. 234 названных проектов федеральных законов).

Следует также отметить, что в проекте федерального закона "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" содержится ряд норм, реализация которых приведет к явному ущемлению прав граждан в сфере пенсионного обеспечения, что противоречит п.2 ст. 55 Конституции Российской Федерации, запрещающей издавать законы, отменяющие или умаляющие права граждан.

3. Чем обосновывает Правительство столь кардинальные изменения в системе пенсионного обеспечения наемных, некоторых других категорий работников и членов их семей? Тем, что действующая в России распределительная система (она охватывает более 36 млн. пенсионеров), якобы, изжила себя, так как подобная система "демонстрирует свои лучшие качества, когда на одного пенсионера приходится не менее десяти работающих", ее потенциал исчерпан и она превратилась в систему равных пенсий для всех работников, уровень которых ниже объективно необходимого (в том числе прожиточного минимума), позволяющего выжить человеку в пенсионный период его жизни.

Утверждение о том, что распределительная система может успешно функционировать, если на одного пенсионера приходится не менее десяти работающих ,- либо заблуждение, либо преднамеренная попытка ввести в заблуждение общественное мнение (последнее более вероятно). В большинстве развитых стран соотношение пенсионеров из числа застрахованных и работающих не отличается от сложившегося в России и составляет примерно 1 к 2, с небольшими отклонениями.

Что касается отмеченных дефектов пенсионной системы, то они действительно существуют. Однако они возникли не вследствие того, что распределительная система, введенная в России в 1990 г., изжила себя, а в результате полной преднамеренной девальвации этой системы самой федеральной властью, осуществляемой ею путем внесения многочисленных поправок в Закон "О государственных пенсиях в Российской Федерации", ущемляющих права пенсионеров. Указанный закон - типичный страховой закон, разработанный с учетом опыта других стран, он одобрен МОТ. В нем предусматривался минимальный размер пенсии на уровне прожиточного минимума, закреплялась эффективная система защиты пенсионных выплат от инфляции, достаточная дифференциация уровня пенсионного обеспечения в зависимости и от трудового вклада работника (1 к 3). Указанные гарантии, необходимые для нормального функционирования любой пенсионной системы, в настоящее время ликвидированы: минимум пенсии по старости ныне всего 185 - 222 руб. и вместе с компенсационной выплатой значительно ниже прожиточного минимума; максимальная пенсия превышает минимальную всего на 23%, не достигая прожиточного минимума; корректировка пенсий в связи с ростом цен на потребительские товары и услуги в полной мере не осуществляется и т.п. Кстати, разрушение пенсионной системы проводилось двумя основными методами - явным занижением минимального размера базовой пенсии - пенсии по старости (на ее основе определяются размер максимальной пенсии по стрости, размеры других пенсий и надбавок к ним) и упразднением действенной системы защиты пенсий от обесценивания в результате роста цен на потребительские товары и услуги.

4. Каковы же подлинные, истинные причины замены распределительной системы пенсионного обеспечения накопительной?

Сохраняя объективность, нельзя к сожалению сделать вывод о том, что Правительство, предлагая заменить действующую пенсионную систему другой - накопительной, имело в виду разрешить острейшую социальную проблему - незамедлительно повысит реальный уровень пенсионного обеспечения основной массы пенсионеров, не допускать его снижения в дальнейшем и возродить элементарную социальную справедливость в пенсионном обеспечении.

Содержание трех из четырех названных выше проектов законов, явно свидетельствует о том, что Правительство преследовало фискальные цели (интересы федерального бюджета и Пенсионного фонда России, превратившегося фактически в придаток к федеральному бюджету в связи с подчинением его Правительству), а не кардинальное улучшение пенсионного обеспечения граждан.

Это доказывается следующим.

4.1. В результате осуществления пенсионной реформы уже в 2002 г. более чем на 25% уменьшается объем страховых пенсионных взносов, которые предназначены на выплату текущих пенсий (всего пенсионеров, получающих пенсии за счет страховых взносов, как отмечалось, около 36 млн. чел.). В результате осуществления реформы Правительство получает в свое распоряжение значительные финансовые ресурсы - за счет сокращения почти на 25% средств, направляемых на выплату пенсий. Это та часть страховых взносов, которые резервируются формально в специальной части индивидуального лицевого счета застрахованных, достигающих пенсионного возраста через 10 лет и позднее, а фактически поступают в полное распоряжение Правительства. Численность таких граждан в 2002 г. примерно 2/3 от общего числа всех застрахованных, а средний взнос каждого из них составит 4% заработка. В последующие годы численность этих граждан будут увеличиваться, возрастет и их взнос - до 6% заработка. По предварительным расчетам сумма этих средств составит до начала выплаты накопительной части трудовых пенсий около 20 млрд. долларов, не считая средств, остающихся в Пенсионном фонде России по некоторым иным причинам (смерть застрахованных как до начала установления пении, так и в первые годы после этого и т.д.).

4.2. При учете в специальной части индивидуального лицевого счета застрахованных накоплений и их использовании Правительством на цели, не связанные с выплатой текущих пенсий, существенно сокращаются, как отмечалось, ресурсы Пенсионного фонда России. Это безусловно неблагоприятно отразится на уровне пенсий, затруднит (а возможно и полностью исключит) их регулярное увеличение в связи, в частности, с ростом цен на потребительские товары и услуги. Неизбежно, следовательно, снижение реального уровня пенсионного обеспечения.

4.3. Некоторые расходы, которые ныне возложены на федеральный бюджет, имеется в виду производить за счет страховых пенсионных взносов. К ним относятся расходы на выплату ритуальных пособий на погребение умерших пенсионеров, на организацию назначения и выплаты пенсий и их доставку, на возмещение средств, связанных с включением в страховой стаж некоторых видов нестраховой деятельности (службы в Вооруженных Силах, уход за индивидами или престарелыми и т.д.) и некоторые другие.

·  Взимаемый ныне единый социальный налог (взнос), в части предназначенный для зачисления в бюджет Пенсионного Фонда России, - 28% (без учета его снижения при высоких заработках и для некоторых категорий налогоплательщиков) ныне полностью передается в указанный фонд и предназначен в основном для выплаты текущих трудовых пенсий. То же касалось страховых взносов, которые уплачивались ранее (до 1 января 2001 г.) в том же размере. С 2002 г. обязательные платежи для нужд пенсионного обеспечения предлагается делить поровну между федеральным бюджетом и бюджетом Пенсионного фонда России - по 14%, причем часть, которая поступает в федеральный бюджет, по прежнему именуется социальным налогом, а другая часть - вновь обязательными страховыми взносами.

Базовая часть трудовой пенсии должна выплачиваться за счет единого социального налога, ее максимальная сумма обычно 450 руб. в месяц, а в среднем она несколько ниже (с учетом пенсионного обеспечения инвалидов III группы, семей, потерявших кормильца и т.д.). Элементарные расчеты на примере сложившегося контингента пенсионеров показывают, что обязательные платежи на пенсионное обеспечение в виде единого социального налога, поступающего в федеральный бюджет, существенно превысят расходы, связанные с выплатой базовой части трудовой пенсии. Следовательно, социальный налог в части, превышающей расходы на выплату базовой части трудовой пенсии, может использоваться на иные социальные нужды, например, на выплату социальных пенсий, пенсий гражданам из числа военнослужащих срочной службы и их семей (в настоящее время на эти цели выделяются ассигнования из федерального бюджета, сверх единого социального налога).

Цель другого проекта ("О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" ) совсем иная - закрепить и поднять до уровня закона привилегированную пенсионную систему для лиц, занимающих государственные должности и должности федеральных государственных служащих.

Это является, по нашему мнению, убедительным доказательством признания ущербности пенсионной системы, закрепляемой проектом другого федерального закона "О трудовых пенсиях в Российской Федерации". Речь в данном случае идет о привилегированных пенсиях - пенсиях для себя; фискальные интересы здесь отсутствуют.

5. В проекте закона "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" содержится ряд норм, которые в случае оставления их без изменений, приведут к существенной экономии средств на выплату пенсий. К числу таких норм относятся, например, те, которые касаются экономического принуждения к выходу на пенсию по старости в более позднем возрасте, устанавливают существенные ограничения в отношении выплаты пенсий в период работы, вводят индексацию пенсионных выплат лишь с учетом роста цен на потребительские товары и услуги один раз в календарном году и т.д. ( подробнее об этом см. заключение в разделе II).

II. Наиболее существенные замечания, касающиеся содержания каждого из четырех названных выше законопроектов.

1. По проектам федеральных законов "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации" и "О внесении дополнений и изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации и в некоторые законодательные акты Российской Федерации о налогах и сборах".

В проекте федерального закона "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации" термин "обязательное пенсионное страхование" определяется как "система создаваемых государством правовых, экономических и организационных мер, направленных на компенсацию гражданам заработка (регулярного дохода), утраченного в связи с прекращением или изменением трудовой деятельности вследствие инвалидности, потери кормильца, достижения установленного законом возраста". В этом определении не раскрывается сущность пенсионного страхования , в связи с чем оно применимо как к государственному пенсионному обеспечению в целом и к пенсиям, выплачиваемым за счет федерального бюджета, так и к страховому пенсионному обеспечению, финансируемому за счет средств Пенсионного фонда России, т.е. за счет страховых пенсионных взносов. Кроме того, все перечисленные меры не всегда направлены на "компенсацию утраченного заработка" в связи с прекращением или изменением трудовой деятельности. Так, пенсионное обеспечение детей умерших застрахованных вовсе не направлено на компенсацию утраченного заработка, поскольку дети его не могли иметь. В международной практике обязательным пенсионным страхованием обозначается обычно установленная государством принудительная система взимания платежей с трудовых доходов граждан и обеспечения их (а в соответствующих случаях и семей этих граждан) пенсией за счет таких обезличенных платежей при наступлении страхового случая (им признаются достижение пенсионного возраста или наступление инвалидности, смерть кормильца).

Застрахованными лицами являются в основном работающие по трудовому договору. Согласно проекту право на пенсионное страхование реализуется лишь в случае уплаты страховых взносов. Таким образом, принадлежность каждого к кругу застрахованных определяется фактом уплаты страховых взносов. Как известно, уплачивает страховые взносы не работник, а работодатель, это его основная обязанность. Учитывая это, неуплата работодателем страховых взносов за работника влечет применение определенных санкций к работодателю, но не влечет негативных последствий для работника, т.е. не лишает его права на пенсионное обеспечение. Проектом предусматривается иное: ответственность за неуплату страховых взносов в части права на пенсию возлагается на работника. Это неверно.

Ранее отмечалось, что в этом проекте сохраняется лишь название обязательного пенсионного страхования, а по существу оно заменяется условной накопительной пенсионной системой, ибо обеспечение работников осуществляется "в размере, эквивалентном сумме страховых взносов, учтенных на его индивидуальном лицевом счете". Из этого вполне закономерен вывод, что при использовании в полном объеме учтенных на лицевом счете страховых взносов в перспективе у получателя пенсии сохраняется право на получение лишь базовой части трудовой пенсии, т.е. лишь 450 руб., выплата же страховой и накопительной частей трудовой пенсии прекращается. Наряду с этим законопроект не определяет правового режима и порядка расходования тех средств, которые не были в полном объеме израсходованы на выплату пенсии в связи с непродолжительной жизнью пенсионеров.

Трудовая пенсия по источникам финансирования - смешанная пенсия: одна часть ее (базовая пенсия) - выплачивается за счет социального налога, поступающего в федеральный бюджет. Сумма социального налога, как отмечалось, превысит расходы на выплату базовой части трудовой пенсии. Проектом предусматривается, что излишки социального налога расходуются на возмещение недостатка средств бюджета Пенсионного фонда России на выплату страховой части трудовой пенсии и на дополнительное повышение базовой части трудовой пенсии. Поскольку индексацию страховой части трудовой пенсии намечается производить один раз в год - с 1 февраля с учетом роста среднемесячной заработной платы в стране за предыдущий год, то излишки социального налога могут использоваться в течение года на любые другие цели (например, за 2002 г. до 1 февраля 2003 г. и т.д.). В этом также отчетливо просматриваются фискальные интересы Правительства.

2. Проект федерального закона "О трудовых пенсиях в Российской федерации" противопоставляет трудовые пенсии, выплачиваемые за счет средств страховых взносов, государственным пенсиям, выплата которых должна финансироваться за счет бюджетных средств. На первый взгляд может показаться, что такое противопоставление обусловлено различием лишь в механизме финансирования этих пенсий, однако детальный анализ норм данного законопроекта дает полное основание для следующего вывода: все трудовые пенсии исключены из системы государственного пенсионного обеспечения не случайно, поскольку в случае принятия этого закона государство не гарантирует ни достойного уровня обеспечения, ни индексации размеров пенсий в связи с ростом цен и инфляцией, ни сохранности покупательной способности накопленных страховых платежей тем, чьим трудом создается валовой внутренний продукт страны.

К компетенции Правительства РФ отнесены вопросы не только процедурного характера, связанные с реализацией гражданами предоставленных законом прав, но и определение содержания самого права - "установление условий трудовой пенсии" (п.3 статьи 1 проекта).

Понятие трудовой пенсии как ежемесячной денежной выплаты в целях к о м п е н с а ц и и заработной платы или иного дохода, утраченных в связи с прекращением трудовой деятельности при достижении установленного законом возраста, наступления инвалидности, потере кормильца (статья 2 ) в корне меняет концепцию самого права на пенсию, закрепленную в ныне действующем законодательстве, которая не допускает отчуждения права на пенсию по таким обстоятельствам, как наличие заработка или иного дохода. Такой подход был бы правомерным при решении вопроса о пенсионном обеспечении за счет средств бюджета (например, при назначении пенсий лицам, не подлежавшим обязательному пенсионному страхованию и не имеющим страхового стажа). Отчуждение права на пенсию, заработанного длительной трудовой деятельностью, в течение которой уплачивались страховые платежи, при установлении данным законопроектом объема пенсионных выплат эквивалентно этим платежам, нельзя оценить иначе как узаконенный рэкет.

Страховой стаж понимается как суммарная продолжительность не только периодов работы и иной деятельности, но и других периодов, не связанных с трудовой деятельностью, когда данное лицо либо за него уплачивались страховые взносы ( статья2). В связи с таким определением страхового стажа становится проблематичным, во-первых, само название пенсий - трудовыми, и во-вторых, назначение таких пенсий в порядке обязательного социального страхования.

Коренным образом законопроект меняет также и концепцию инвалидности по сравнению с закрепленной в Законе "О социальной защите инвалидов" от 24 ноября 1995 г. Впервые в названном законе закреплено понятие инвалида с позиций высокогуманного отношения государства к инвалидам, поскольку государство отказалось видеть в человеке только рабочую силу и связывать состояние инвалидности лишь с утратой способности трудиться. В основу современного понятия инвалидности положено ограничение жизнедеятельности человека, нуждаемость его в социальной поддержке, в том числе и посредством пенсионного обеспечения. Статья 8 законопроекта связывает право на пенсию по инвалидности с потерей 100 или 50 процентов трудоспособности. Это возвращает общество к прежнему, глубоко антигуманному понятию инвалидности.

Представляется абсолютно необоснованным обозначенное в законопроекте изменение недавно установленного порядка осуществления медико-социальной экспертизы и ревизия групп инвалидности, что неминуемо приведет к снижению общего уровня государственных гарантий для инвалидов.

Законопроект содержит противоречие в части условий назначения пенсии по инвалидности: в одном случае право на пенсию не связывается с продолжительностью страхового стажа (п.3 статьи 8), а в другом устанавливается, что при отсутствии у инвалида страхового стажа трудовая пенсия не назначается, а может быть назначена лишь государственная пенсия (п.4 статьи 8).Остается открытым вопрос о том, как следует расценивать факт страхования (например, лишь факт регистрации застрахованного и открытие на него индивидуального лицевого счета персонифицированного учета, либо просто факт заключения с инвалидом трудового договора (контракта), в этом случае какой-либо продолжительности страхового стажа может и не быть.

Права на трудовую пенсию лишаются лица, инвалидность которых наступила вследствие совершения противоправных деяний или умышленного нанесения ущерба своему здоровью. Такие лица обеспечиваются государственной пенсией. Данная норма закрепляет дискриминацию права на страховую пенсию указанных лиц и абсурдна по своему содержанию. Лишение данной пенсии тех, кто совершил противоправные деяния, означает применение к ним еще одного наказания, помимо предусмотренного судом. Данная проблема уже была предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ, признавшего противоречащим Конституции положение ныне действующего Закона "О государственных пенсиях в Российской Федерации" от 20 ноября 1990 г., лишавшего лиц, отбывающих уголовные наказания, права на получение пенсии. Что касается лишения права на трудовую пенсию лиц, умышленно нанесших ущерб своему здоровью, то для применения такой нормы потребовалось бы законодательное закрепление особой процедуры установления данного юридического факта, что в итоге потребовало, очевидно больше финансовых средств, чем на выплату трудовых пенсий этим лицам. Но дело даже не в этом. Абсурдность такого правила заключается в том, что указанные лица подлежали пенсионному страхованию, страховые платежи за них поступали в Пенсионный фонд, а финансирование назначаемых им государственных пенсий предлагается производить за счет бюджетных средств.

Право на получение накопительной части трудовой пенсии предлагается признать за инвалидами не ранее достижения ими возраста, дающего право на пенсию по старости, т.е. за мужчинами не ранее 60, а за женщинами 55 лет(п.5 статьи 8 ). Это по существу означает, что большинство из них никогда этой части трудовой пенсии не получит, поскольку вероятность дожития инвалидов до такого возраста весьма проблематична. Таким образом, один из главных аргументов разработчиков проекта данного закона, заключающийся в том, что новый закон якобы позволит существенно повысить уровень жизни пенсионеров, в данном случае вводит общество в заблуждение.

Законопроект лишает права на пенсию по инвалидности также и тех лиц, кто стал инвалидом вследствие несчастного случая на производстве либо профессионального заболевания. По ныне действующему законодательству пенсия по инвалидности указанным категориям инвалидов назначается независимо от страховых выплат, производимых им в порядке возмещения ущерба в связи с повреждением здоровья в результате такого случая или профессионального заболевания. Лишение этих лиц пенсии по инвалидности нельзя расценить иначе как еще один способ отчуждения страховых платежей Пенсионным фондом и бюджетом, поскольку страховое возмещение в связи с повреждением здоровья в результате несчастного случая на производстве или профессионального заболевания является д о п о л н и т е л ь н ы м видом социального страхования. Работодатель уплачивает дополнительные страховые платежи по данному виду социального страхования в Фонд социального страхования наряду с платежами по пенсионному страхованию.

Фактически исключаются из круга лиц, обеспечиваемых пенсией по случаю потери кормильца, один из родителей или супруг, дед, бабушка, брат, сестра, которые заняты уходом за детьми, братьями, сестрами или внуками умершего кормильца, не достигшими 14 лет. Формально эти лица указаны в статье 9 (п.б),но право на пенсию обусловлено фактом нахождения их на иждивении кормильца, чего в реальной жизни практически быть не может. Ныне действующее законодательство предоставляет этим лицам право на пенсию по случаю потери кормильца независимо от факта иждивения, стимулируя тем самым оставление ребенка, потерявшего кормильца, на воспитании в семье брата, сестры, дедушки, бабушки.

Законопроект сохраняет закрепленное впервые в Законе РФ "О государственных пенсиях в Российской Федерации" от 20 ноября 1990 г. правило о том, что иждивение детей умерших родителей предполагается и не требует доказательств. В то же время предусматривает изъятие из данного правила для детей, объявленных в соответствии с законодательством РФ полностью дееспособными (очевидно, имеется в виду предусмотренная гражданским кодексом эмансипация, позволяющая признавать дееспособными и лиц, достигших 16 лет). Это изъятие (п.4 статьи 4) противоречит ратифицированной Россией Конвенции МОТ "О правах ребенка", в силу которой ребенком признается лицо, не достигшее 18 лет. Следовательно, у детей, не достигших 18 лет, должно быть абсолютное право на пенсию по случаю потери кормильца без каких-либо дополнительных условий и независимо от того, есть у них иной источник дохода или нет (например, в виде заработной платы, поскольку законодательство о труде допускает работу по трудовому договору с 15, а в некоторых случаях и с 14 лет).

Ухудшается положение и таких получателей пенсии по случаю потери кормильца как пасынка и падчерицы. Авторы законопроекта связывают их право на пенсионное обеспечение в связи с потерей кормильца - отчима или мачехи с нахождением на их воспитании или содержании ( п.9 статьи 9 ). Ныне действующее законодательство определяет их право на эту пенсию наравне с родными детьми, не требуя факта нахождения их ни на иждивении, ни на содержании или воспитании (два последних факта - содержание или воспитание вообще в пенсионном обеспечении не имеют никакого юридического значения).

Представляется абсурдным лишение трудовой пенсии по случаю потери кормильца членов его семьи, если смерть кормильца наступила вследствие совершения им противоправных действий или умышленного нанесения ущерба своему здоровью (очевидно и в случаях суицида).Аргументы абсурдности данного правила приведены выше, когда речь шла о лишении таких лиц пенсии по инвалидности (п.4 статьи 8).

Трудовая пенсия по случаю потери кормильца состоит только из базовой и страховой частей, что позволяет сделать вывод об отчуждении накопительной части этой пенсии Пенсионным фондом в тех случаях, когда кормилец уже начал получать эту часть, но полностью средства по накопительной части ему не были выплачены.

Законопроект лишает права на пенсию по случаю потери кормильца членов семьи , потерявших кормильца в результате несчастного случая на производстве или профессионального заболевания, подменяя пенсию страховыми выплатами семье в порядке дополнительного обязательного страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний. Аргументы недопустимости принятия этой нормы приведены выше, когда шла речь о лишении пострадавших от несчастного случая на производстве и профессиональных заболеваний права на пенсию по инвалидности (п.6 статьи 8 ).

Статья 10 проекта закона "О трудовых пенсиях в Российской федерации" называется: "Периоды работы или иной деятельности, включаемые в страховой стаж" не соответствует статье 24 проекта закона "Об обязательном пенсионном страховании", поскольку в статье 24 предусматривается возможность и добровольной уплаты страховых взносов, в том числе за другое лицо и независимо от самого факта какой-либо деятельности, то есть налицо все признаки не обязательного, а добровольного и не социального, а гражданского страхования.

По сравнению с ныне действующим законодательством законопроект расширяет перечень иных периодов, засчитываемых в страховой стаж . Это положительный шаг, однако статья 11 не закрепляет перечня, полностью охватывающего все те периоды, которые по ныне действующему законодательству включаются в общий стаж, например, период учебы, уход неработающей матери за ребенком до достижения им возраста трех лет, период проживания в блокадном Ленинграде, период инвалидности 1 и П групп вследствие производственной травмы или профессионального заболевания, периода проживания супруга военнослужащего вместе с военнослужащим в такой местности, где отсутствовала работа по его специальности и некоторые другие. Очевидно, в страховой стаж должно включаться все то, что предусматривалось законодательством до вступления в силу нового закона, если такие периоды имели место до принятия нового закона. Население ориентировало свою трудовую и иную деятельность на действовавшие правила и оно не должно наказываться самим фактом осуществления пенсионной реформы. В то же время механизм реализации нормы о включении в страховой стаж других периодов должен освободить страховые средства от соответствующего финансового бремени в связи с включением в стаж нестраховых периодов, возложив это бремя на федеральный бюджет.

Статья 11 (.п..2) содержит и еще одно ограничение, которого нет в ныне действующем законодательстве. Она предусматривает условие включения в страховой стаж иных периодов: они включаются в него, если им предшествовала или за ними следовала работа или иная деятельность. Очевидно имеется в виду такая работа и такая деятельность, в период которой уплачивались страховые взносы. Это существенно ухудшает положение граждан по сравнению с ныне действующим законодательством.

Исчисление страхового стажа законопроект допускает только в календарном порядке, что влечет значительное уменьшение продолжительности стажа у тех, кто трудился на Севере и имеет право на исчисление стажа в полуторном размере (один год за полтора).Такое правило ограничивает возможности у тех лиц, кому в стаж включается период военной службы по призыву (она засчитывается в двойном размере), включая участие в боевых действиях (сегодня этот период засчитывается в тройном размере), период содержания под стражей в случае необоснованного привлечения к уголовной ответственности (по действующим правилам этот период также включается в стаж в тройном размере) и некоторые другие периоды. Уменьшение продолжительности страхового стажа автоматически влечет установление пенсии в более низком размере. Таким образом, включение в новый закон норм, ограничивающих ранее предоставленные пенсионерам права, означает ни что иное, как запрограммированное законом ухудшение их положения по сравнению с прежним.

Статья 13 законопроекта называется: "Порядок подтверждения страхового стажа". Учитывая, что речь в этой статье идет о документах и свидетельских показаниях, подтверждающих страховой стаж, правильнее было бы назвать ее "Доказательства страхового стажа". Кроме того, данная норма не решает одного из острейших вопросов, уже обозначившихся на практике. Речь идет о достаточно широко распространившимся явлении, когда работодатель уклоняется от регистрации работников в территориальном органе Пенсионного фонда, выдавая работнику при увольнении трудовую книжку с записью о работе в данной организации и в лучшем случае еще и справку о заработке, который работник получал официально по ведомости. На основании статьи 13 этих документов достаточно для подтверждения страхового стажа, но в этих документах нет сведений об уплаченных страховых взносах, что сделает невозможным определить расчетный пенсионный капитал и, следовательно, исчислить размер страховой и накопительной частей трудовой пенсии. Отсутствие таких данных ставит застрахованного в неблагоприятное положение и в полную зависимость от страхователя.

Кроме того, названная выше статья предусматривает подтверждение страхового стажа после регистрации лица в качестве застрахованного на основании сведений индивидуального (персонифицированного) учета, включая и иные периоды, указанные в статье 11 (период прохождения военной и другой, приравненной к ней службы; период получения пособия по безработице; период ухода за инвалидом 1 группы, ребенком-инвалидом или лицом., достигшим 80 лет; периода содержания под стражей лиц, необоснованно привлеченных к уголовной ответственности, и другие). В этой части данная статья не может быть применена, поскольку в данных персонифицированного учета сведений об указанных периодах не содержится и, очевидно, еще долго не будет содержаться, пока повсеместно не закончится всеобщая регистрация застрахованных. Персонифицированный учет введен с 1 января 1997 г., однако до настоящего времени даже в Москве документы, необходимые для назначения пенсий, по-прежнему выдаются работодателем, а не территориальным органом Пенсионного фонда.

Размер базовой части трудовой пенсии по старости предлагается установить в сумме 450 руб. в месяц, а лицам, достигшим 80 лет или имеющим ограничения способности к трудовой деятельности Ш степени, - 900 руб. в месяц. Разница в уровне этой части пенсии является по существу скрытой надбавкой на уход.

Гражданам, имеющим нетрудоспособных иждивенцев, базовая часть пенсии повышается на 150 руб. на каждого иждивенца, но не более чем на 450 руб. Такое повышение также есть ни что иное, как скрытая надбавка на иждивенцев. Отказ авторов законопроекта выделить основной размер базовой пенсии и надбавки к нему трудно объяснить какими-либо вескими аргументами.

Выплата работающему пенсионеру базовой пенсии с учетом скрытой надбавки на уход, о которой говорилось выше, вполне объяснимо, поскольку такая надбавка необходима для организации постороннего ухода, требующего дополнительных средств. Однако совершенно непонятно, чем вызвано изменение традиционного правила, исключающего возможность получения надбавки на иждивенцев работающим пенсионером.

Страховую часть пенсии по старости предлагается рассчитывать путем деления суммы расчетного страхового капитала застрахованного на количество месяцев ожидаемого периода выплаты пенсии по старости - 228 месяцев (19 лет). Если застрахованный выходит на пенсию позднее установленного пенсионного возраста, то ожидаемый период выплаты пенсии сокращается на один год за каждый год задержки выхода на пенсию, однако он не может быть менее 14 лет -168 месяцев. Это чисто волевое решение, принимаемое без каких-либо веских оснований.

Минимум базовой и страховой частей трудовой пенсии предлагается установить в сумме 660 рублей, без учета разницы в продолжительности страхового стажа, который может составлять от 5 до 20-25 лет и более.

Накопительная часть трудовой пенсии по старости определяется путем деления суммы пенсионных накоплений на количество месяцев ожидаемого периода выплаты пенсии по старости ( на 228 ). Может ли эта часть пенсии быть значительной? При страховом стаже, равном ожидаемому периоду выплаты пенсии по старости 19 годам или 228 месяцам, и уплате ежемесячно в среднем по 4% заработка страховых взносов накопление составит в год всего 48% заработка. Следовательно, накопительная часть пенсии составит всего 4% среднемесячного заработка. Если страховой стаж окажется вдвое больше, то эта часть пенсии составит 8%.

Единственная надежда, таким образом, на рост накопительной части трудовой пенсии путем ее индексации, что маловероятно, если вспомнить судьбу вкладов населения, доверенных государственному банку, ныне именуемому Сбербанком России, в котором более половины акций принадлежит государству. Эти вклады исчезли как и приватизационные чеки. В памяти населения еще и дефолт августа 1998 г., когда рублевые сбережения обесценились в несколько раз. Даже ныне Сбербанк России выплачивает доходы в виде процентов по вкладам населения значительно ниже уровня роста цен на потребительские товары и услуги. При таких условиях рассчитывать на рост накоплений на специальном индивидуальном счете вряд ли можно, а соответствующих гарантий сохранения покупательной способности накопленных сумм со стороны государства в проекте не предусмотрено.

Не выдерживает критики также предложение, содержащееся в законопроекте, о системе индексации пенсий. Базовую часть трудовой пенсии предполагается индексировать " в пределах средств, предусмотренных на эти цели в федеральном бюджете и в бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на соответствующий финансовый год". В проекте федерального бюджета на 2002 г. таких средств не предусмотрено, следовательно индексация базовой части трудовой пенсии не предвидится. Что касается бюджета Пенсионного фонда, то он еще не представлен. Периодичность индексации и коэффициент индексации определяется Правительством РФ. Это означает, что судьба базовой части пенсии и сохранение ее реального уровня полностью зависит от усмотрения Правительства, которое как и правительства других стран руководствуется прежде всего фискальными интересами.

Отсутствие гибкого механизма индексации пенсий, закрепляемого законом, неминуемо приведет в соответствующие периоды года к существенному снижению реального уровня пенсионного обеспечения. Изначально устанавливаемый низкий уровень пенсий и продолжающиеся инфляционные процессы в стране объективно обусловливают необходимость установления более короткого периода для проведения индексации, учитывающей реальный уровень инфляции.

В законопроекте не закреплен механизм перерасчета уплаченных страховых взносов, учтенных в индивидуальном лицевом счете застрахованного, в том числе в его специальной части, в связи с ростом цен на потребительские товары и услуги до того момента, пока не назначена пенсия. Предусматривается лишь ежегодная индексация размера накопительной части трудовой пенсии с 1 июля года, следующего за годом, на который приходится ее назначение, при этом учитываются лишь доходы от инвестирования средств пенсионных накоплений и изменение ожидаемого периода выплаты пенсии по старости (видимо имеется в виду сокращение данного периода из-за задержки назначения пенсии).

Очевидно, что без закрепления в законе механизма ежегодной индексации внесенных страховых взносов до установления пенсии, то есть закрепления государственных гарантий сохранения их реальной ценности, данный закон не может быть принят.

Особого внимания заслуживают нормы законопроекта, определяющие судьбу пенсионных накоплений, отмечаемых в специальной части лицевого счета застрахованного. В случае смерти застрахованного до достижения пенсионного возраста и установления ему пенсии по старости накопления могут быть выплачены определенным родственникам, однако они не наследуются по закону или по завещанию. Следовательно, при отсутствии родственников, перечисленных в законопроекте, накопленные средства остаются в Пенсионном фонде России. Остаются в этом Фонде также все неиспользованные накопления, рассчитанные на 19 лет выплаты пенсии, если смерть пенсионера наступила после установления ему пенсии, даже и в тех случаях, когда период получения пенсии составил всего несколько месяцев.

Таким образом, значительные суммы накоплений застрахованных, учтенные в специальной части их индивидуального лицевого счета, отчуждаются и переходят в собственность государства, при этом их не предполагается перераспределять и между другими застрахованными. Правовой режим таких средств в законопроектах не прописан.

Особо необходимо отметить, что уровень пенсионного обеспечения для граждан, которые уже получают пенсию, с начала 2002 г. не предлагается увеличить. Это признают и идеологи предлагаемой реформы. Базовая часть трудовой пенсии составит по их расчетам 450 руб., а страховая часть около 650 руб. Итого, в общей сумме пенсия будет равна примерно 1.100 руб., что не превышает даже объявленного размера средней пенсии, сложившегося, якобы, к концу текущего года.

Весьма сложной представляется конвертация пенсионных прав в расчетный капитал, при этом три показателя, с учетом которых она должна быть произведена (средняя заработная плата застрахованного лица за 2000 и 2001 годы по данным индивидуального (персонифицированного) учета или за 60 месяцев подряд до момента соответствующей регистрации; заработная плата в стране за от же период и среднемесячная заработная плата в стране за период с 1 октября по 31 декабря 2001 г.) вообще отсутствуют на момент вступления закона в силу, если он будет введен в действие с 1 января 2002 г

3. По проекту федерального закона "О государственных пенсиях в Российской Федерации".

Выше отмечалось, что цель данного законопроекта заключается в том, чтобы закрепить, развить и поднять до уровня закона привилегированную систему для лиц, занимающих государственные должности и должности федеральных государственных служащих.

Привилегированная система введена в 1995 г. Указом Президента РФ. В развитие указа Правительством РФ было принято соответствующее постановление. В последующем в эти акты вносились многочисленные изменения и дополнения, однако суть их не менялась: чиновники получили собственную систему пенсионного обеспечения вопреки Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой государственные пенсии устанавливаются только законом, а равенство прав и свобод граждан гарантируется государством независимо не только от пола, расы, национальности, имущественного положения, но и от д о л ж н о с т н о г о положения (статья 19 Конституции Российской Федерации ).

Установление особых пенсий для чиновников, а точнее существенных доплат к обычной пенсии, мотивировалось тем, что Федеральным законом "Об основах государственной службы в Российской Федерации" от 31 июля 1995 г. предусматривалось введение в будущем для них пенсии за выслугу лет. Следует сказать, что Государственная Дума не сочла возможным ни в то время, не позднее ввести особые пенсии для чиновников, учитывая нищенский уровень пенсионного обеспечения в стране для основной массы населения. Эту миссию выполнил бывший Президент РФ.

Уровень пенсии чиновников вместе с доплатой значительно выше пенсий остальных граждан (почти в три раза) и может достигать 75% полного фактического заработка, из расчета которого определяется пенсия и доплата к ней, и почти вдвое превышает должностной оклад. При этом пенсия вместе с доплатой не ограничивается каким-либо максимальным размером, в связи с чем у некоторых бывших чиновников пенсия достигает 6-11 тысяч рублей ( средний размер обычной пенсии по старости при полном стаже в настоящее время чуть выше 1000 рублей). Законопроект предусматривает своевременную и в полном объеме индексацию этих пенсий в связи с повышением оплаты труда тем, кто продолжает государственную службу. Пенсионерам из числа чиновников, оставивших государственную службу, пенсия и доплаты к ней в отличие от трудовой пенсии, назначаемой по Закону "О трудовых пенсиях", выплачивается в полной сумме при продолжении любой иной трудовой деятельности, независимо от уровня ее оплаты.

Проект названного выше федерального закона, который разрабатывался лишь чиновниками (то есть "лично для себя") без какого-либо участия независимых специалистов, предусматривает не только сохранение привилегированной системы пенсионного обеспечения чиновников, но и дальнейшее совершенствование этой системы. В частности законопроект вводит для чиновников также и пенсии по инвалидности при любой ее степени, в том числе и соответствующую Ш группе инвалидности. В настоящее время данного вида пенсионного обеспечения для чиновников пенсионная система не предусматривает.

Государственное пенсионное обеспечение охватывает также кадровых военнослужащих, сотрудников милиции, полиции. Особые системы их пенсионного обеспечения существуют во многих странах, учитывая особые условия их службы. Функционирует такая система и в России, которую вполне обоснованно предлагается сохранить.

В то же время необходимо отметить, что содержащиеся в проекте закона нормы об уровне государственных пенсий военнослужащим, проходившим военную службу по призыву в качестве солдат, матросов, сержантов и старшин, ставших инвалидами вследствие ранений и увечий, полученных при исполнении обязанностей военной службы, явно занижены. Так, пенсию инвалиду 1 группы, то есть полностью нетрудоспособному человеку, к тому же нуждающемуся в постоянном постороннем уходе, предлагается устанавливать в размере 1350 руб. в месяц (300% базовой части трудовой пенсии, равной 450 руб.), а инвалиду П группы (как правило, также полностью нетрудоспособному человеку) - в размере 1125 руб. в месяц (250% базовой части трудовой пенсии).

Предусматривая такие низкие размеры пенсионного обеспечения инвалидов из числа военнослужащих по призыву, авторы законопроекта не учли, что во всех странах для тех, кто исполнял свой воинский долг и пострадал при его исполнении, установлен значительно более высокий уровень пенсионного обеспечения. Такая норма предусматривалась и Законом РФ "О государственных пенсиях в Российской Федерации" при его введении: пенсия по инвалидности 1 и П групп вследствие военной травмы устанавливалась в размере, равном трехкратному прожиточному минимуму, а по инвалидности Ш группы - в сумме, равной половине указанного размера.

Данная проблема касается также и пенсий семьям погибших военнослужащих, проходивших военную службу по призыву. Размеры их пенсий крайне низкие. Проект не предусматривает установление более высокой пенсии даже на детей погибших военнослужащих, которые являются круглыми сиротами, что игнорирует не только многолетнюю практику нашей страны, но и мировую практику.

III. Общие выводы

Какие же цели преследуются внесенными законопроектами?

На наш взгляд, основных таких целей три.

• Во-первых, в результате осуществления реформы Правительство получает в свое распоряжение значительные финансовые ресурсы за счет сокращения средств, направляемых на выплату пенсий. Это та часть страховых взносов, которые резервируются для выплаты накопительной части трудовых пенсий в отдаленной перспективе. По предварительным расчетам сумма этих средств составит до начала выплаты накопительной части трудовых пенсий около 20 млрд. долларов, не считая средств, остающихся в Пенсионном фонде России по некоторым иным причинам (смерть застрахованных как до начала установления пенсии, так и в первые годы после этого).
• Во-вторых, некоторые расходы, которые ныне возложены на федеральный бюджет, перекладываются на Пенсионный фонд РФ. К ним относятся расходы на выплату ритуальных пособий на погребение умерших пенсионеров, на организацию назначения и выплаты пенсий и их доставку, на возмещение средств, связанных с включением в страховой стаж некоторых видов нестраховой деятельности (службы в Вооруженных Силах, периода ухода за инвалидами, престарелыми и др.) и некоторые другие.
• В-третьих, на уровне закона закрепить единую для служащих всех структур власти привилегированную пенсионную систему, экономически гарантированную средствами государственного бюджета, что является самым убедительным аргументом непривлекательности системы обязательного пенсионного страхования, закрепляемой новыми пенсионными законами.

Общественное ожидание справедливой пенсионной реформы, устраняющей нищенское положение миллионов пенсионеров, огромно. Вполне очевидно, что предлагаемая Правительством пенсионная реформа, кардинально не разрешающая затронутой проблемы и преследующая в основном фискальные цели, не оправдает это ожидание, вызовет социальное раздражение в обществе и станет еще одним фактором недоверия населения к проводимым в стране экономическим реформам

Наши предложения следующие.

1. Необходимо приостановить дальнейшее рассмотрение проектов законов и предложить Президенту и Правительству представить одновременно полный пакет законопроектов, касающихся проведения пенсионной реформы, с соответствующими расчетами и обоснованиями всех прелагаемых решений, а также проекты законов, которыми вносятся изменения и дополнения в действующее законодательство.
2. Отложить проведение пенсионной реформы в предлагаемой концепции как минимум на год с тем, чтобы ее содержание, а самое главное - возможные правовые и социальные последствия были тщательно изучены и оценены независимыми экспертами-специалистами, в том числе экономистами, правоведами, социологами и политологами, с участием общественных объединений граждан, представляющих интересы застрахованных, инвалидов и пожилых, обеспечиваемых пенсиями на общих основаниях.
3. Поручить экспертам-специалистам с участием представителей от общественных объединений граждан подготовить альтернативные проекты пенсионных законов, отвечающие общественным ожиданиям, с соответствующими расчетами и обоснованиями, учитывающими реальные экономические возможности страны в настоящее время, в ближайшей и более отдаленной перспективе.

Источник: http://www.hro.org/docs/expert/retired2/index.htm