Выступление А.Л. Кудрина

Евгений ЯСИН (Фонд «Либеральная миссия»):
Сегодня мы обсуждаем бюджет 2003 года. У нас в гостях Алексей Кудрин.

Алексей КУДРИН (вице-премьер правительства РФ):
Добрый день. Прежде всего хочу поблагодарить за приглашение на этот круглый стол. Мне даже необходима эта встреча, поскольку в Государственной думе я выступаю в защиту бюджета, и там мы обращаем внимание на другие его аспекты, а профессиональный анализ бюджета возможен только в данной аудитории. В первую очередь, мне очень интересно послушать собравшихся экспертов. Кроме того, сюда приглашены журналисты, что делает наш разговор открытым. Я с этим смиряюсь. Мы всегда открыты, в том числе и к критике, ничего не прячем, не хотим никого обмануть.

Всегда остаются недоработанные, нерешенные вопросы. Исходя из того, что я давно знаком с присутствующими экспертами и уверен в их знании материалов бюджета, поскольку именно он влияет на все экономические процессы и ожидания будущего года, я не вижу необходимости делать полную его презентацию и рассказывать об основных вопросах и хотел бы просто открыть дискуссию и отметить некоторые экономические и политические особенности бюджета будущего года. Бюджет должен решать проблемы экономики, балансируя все интересы, что происходит благодаря системе утверждения бюджета парламентским большинством, тем более, что сейчас это происходит за год до парламентских выборов.

Я хотел бы обратить внимание на то, что в последние два-три года росли доходы и расходы расширенного правительства, консолидированного бюджета, федерального бюджета, несмотря на то, что правительство провозгласило курс на снижение налогового бремени и участия государства в экономике, перераспределении ВВП. Доходы росли несмотря на снижение и отмены ряда налогов: налога с оборотов с 4 до 1%, единого социального налога, налога на прибыль. Все это где-то улучшало, а где-то ухудшало показатели, но в совокупности с высокими ценами на нефть, конечно же, вело к финансовому развитию предприятий, экономическому росту и, соответственно, к увеличению доходов расширенного правительства и всех уровней бюджетной системы.

В следующем году впервые за это время планируется бюджет с уменьшением доходов всего расширенного правительства, консолидированного и федерального бюджетов. Это – сознательный шаг. Мы считаем, что налоговое бремя необходимо снижать. Я понимаю, что подлежит обсуждению вопрос: как далеко мы сможем продвинуться в развитии экономики, если со следующего года начнем реальное снижение налогового бремени? Пока я не могу загадывать на более длительные сроки, но к 2005 году в наших планах снижение единого социального налога до 30% (хотя у кого-то могут быть более радикальные настроения), и снижения налога на добавленную стоимость до эффективной ставки, т. е. до 16-17%, что для нас важно само по себе, как фактор, снижающий количество льгот и создающий более равные условия для всех налогоплательщиков. Согласно нынешнему законодательству, действие налога с продаж заканчивается в конце следующего года. Однако пока это решение стоит под вопросом. Его принятие не должно снизить сбалансированность бюджетов субъектов Российской Федерации. В то же время очевидно, что с 2004 года или с 2005 года этот налог будет сокращен.

По нашим данным, с 1999 года объем доходов расширенного правительства по отношению к ожидаемым показателям этого года увеличился на 5,9% ВВП. Это достаточно большой рост. Доходы консолидированного бюджета выросли на 4% ВВП с учетом того, что 14-процентный единый социальный налог, зачисляемый в федеральный бюджет, относится к уровню расширенного правительства, и пока я не включаю его в объем консолидированного бюджета. Непроцентные расходы тоже росли, но меньшими темпами. С 1999 года до ожидаемой оценки 2002 года непроцентные расходы расширенного правительства по нашим данным вырастут на 2,9%, консолидированного бюджета – на 2,1%.

Переходя к бюджету следующего года, отмечу, что, по нашей оценке, мероприятия правительства приведут к сокращению доходов расширенного правительства на 2% ВВП, а доходов консолидированного бюджета – на 1,5%. Соответственно, непроцентные расходы расширенного правительства в следующем году сократятся на 0,9%, а расходы консолидированного бюджета – на 1,2%. Что касается дискуссии вокруг доходов Пенсионного фонда и доходов, связанных с единым социальным налогом (ЕСН), то несмотря на нынешний профицит доходов Пенсионного фонда с 2005 года мы ожидаем их дефицит, а с 2006-2007 годов с учетом определенного ухудшения демографической ситуации доходы Пенсионного фонда существенно снизятся вместе с т. н. коэффициентом замещения отношения пенсии к уровню заработной платы в промышленности. Поэтому вопросы дальнейшей финансовой устойчивости доходов Пенсионного фонда, обеспечивающейся, прежде всего, за счет ЕСН, остаются открытыми. Впрочем, в будущем предполагается более активное участие бюджета в решении проблем, в том числе и Пенсионного фонда.

В бюджете 2003 года есть еще ряд особенностей, связанных с прохождением пика платежей по внешнему долгу. Безусловно, это потребует мобилизации больших ресурсов, среди которых увеличение доходов приватизации до 51 млрд. руб., увеличение сальдо по продаже государственных запасов до 20 млрд. руб., увеличение сальдо между привлечением и погашением по заимствованиям на внутреннем рынке до 24 млрд. руб. Кроме того, 197 млрд. руб. нам потребуется для создания финансового резерва на конец 2002 года, а еще 72 млрд. руб. – для обеспечения минимального профицита бюджета, который потребуется для выполнения всех вышеуказанных задач.

Одна из самых непростых задач – формирование в конце 2002 года финансового резерва 197 млрд. руб., учтенного в балансе погашения внешнего долга в будущем году. Как я уже объяснял, финансовый резерв изначально был спланирован таким образом, чтобы накопление его приходилось на конец года. Речь шла не о том, что к концу года мы его накопим и будем держать на счетах. Накопление предполагалось за счет всех доходов и источников бюджета, включая и заимствование на внешних рынках 1,5 млрд. долл. до конца года, и выполнение всего плана доходов по приватизации, включая продажу пакета «ЛУКОЙЛа». И даже если мы не проведем эти мероприятия в 2002 году, в чем я не вижу ничего страшного, мы должны будем провести эти меры до конца 2003 года, чтобы сбалансировать все наши доходы, расходы и погашения.

Поэтому в бюджете 2003 года заложены определенные резервы. В конце следующего года при стопроцентном выполнении всех наших планов по доходам, расходам и источникам наш финансовый резерв должны составить 20 млрд. руб. Невыполнение одной из мер по привлечению доходов или по источников даст нам возможность воспользоваться запланированным резервом в 20 млрд. руб. И даже если в этом году мы не проведем размещение облигаций по внешним займам, в следующем году мы запланировали и попросили права дополнительно заимствовать 1250 млн. руб. не для балансирования погашения, а для свободы маневрирования, поскольку этот займ мы сможем использовать, если мы не проведем запланированных мероприятий в этом году или нам потребуется заместить инструменты по источникам заимствования с учетом конъюнктуры рынка.

Я перечислил основные из запланированных мер. Думаю, при утверждении в таком виде основных параметров бюджета он будет достаточно прочным и устойчивым, обеспечив необходимый минимальный резерв и выполнение основных задач, решение которых запланировано на 2003 год. Сейчас нас критикуют по двум основным направлением. С одной стороны, нас обвиняют в том, что мы не учитываем всех рисков, – указанная в проекте бюджета цена на нефть многим кажется оптимистичной. С другой стороны, нас критикуют за планирование в следующем году решения многих задач. Речь идет и о снижении налогового бремени, и прохождении пика платежей по внешнему долгу, и проведении ряда дорогостоящих реформ, в том числе улучшения состояния и финансирования национальной обороны и правоохранительных органов, судебной системы, очередное повышение заработной платы работникам бюджетной сферы и т. д.

В бюджете предусмотрен рост расходов. В Государственной думе нас зачастую критикуют за то, что расходы недостаточны и предусмотрены не по всем необходимым направлениям с учетом не столь высоких расходов на бюджетные учреждения и заработную плату работников бюджетной сферы. Однако мы считаем предложенный нами вариант максимально сбалансированным с точки зрения особенностей 2003 года как предвыборного, в котором мы бы не хотели сокращать расходы.

Мы проводим и будем проводить политику сокращения доходов и расходов по отношению к ВВП, одновременно не уменьшая расходов бюджетной системы в реальном выражении. В 2003 году расходы консолидированного и федерального бюджета в реальном выражении практически не вырастут, или рост этот будет минимальным. Наши расчеты обещают двухпроцентный рост расходов федерального бюджета в реальном выражении. Вместе с тем по ряду приоритетных направлений такой рост составляет до 10-15% процентов, что, мы считаем, тоже неплохо, поскольку показывает концентрированность ресурсов строгость, консолидацию бюджета на приоритетных направлениях. В этом отношении проект бюджета должен удовлетворить и наших критиков. Сейчас мне не хотелось бы приуменьшать угрозы в исполнении бюджета следующего года, но не буду их и преувеличивать. Спасибо за внимание. Я готов выслушать вопросы и главное – мнения экспертов.

ВОПРОС:
Чем вызвано значительное увеличение внутренних заимствований по сравнению с внешними, тогда как внешние заимствования сейчас обходятся несколько дешевле, чем внутренние? Необходимостью формирования внутреннего рынка заимствований или другими, фискальными соображениями?


А.Л. КУДРИН:
В настоящий момент мы существенно снизили внутренние заимствования даже по сравнению с не самыми высокими докризисными показателями. Впрочем, и уровень 1998 года я считаю вполне нормальным, мы можем позволить себе внутренние заимствования в таком размере. Поэтому сейчас мы находимся ниже наших возможностей по внутренним заимствованиям. Если бы в августе за июнь мы осуществляли заимствования на внешнем рынке, то это было бы дороже, чем размещения в 1997 году. В мае-июне 2002 года доходность наших облигаций была ниже, чем в 1997 году. Сейчас она тоже немного ниже.

У нас есть достаточные возможности для решения всех задач следующего года. Однако всегда, особенно после 1998 года, мы с недоверием относимся к внешним заимствованиям, внешнему долгу. Поэтому в 2003 году мы решили обратиться к внешним заимствованиям лишь в крайнем случае. Но, как было сказано ранее, я не исключаю их ни в этом, ни в следующем году, если они будут полезнее, чем другие инструменты, конъюнктура по приватизации или конъюнктура по продаже запасов. Мы пытаемся минимизировать заимствования на внешних рынках в этом и следующем году, чтобы улучшить базу для заимствований в следующие годы, когда, на мой взгляд, должны снизиться риски в отношении России как заемщика. Кстати, наращивание внутренних заимствований не так существенно для рынка – в 2003 году они увеличатся на 20-30 млрд. руб. притом, что в их структуре присутствуют и заимствования за счет средств Пенсионного фонда. Поэтому если говорить о внутреннем рынке заимствований без участия Пенсионного фонда, то они практически не растут, и в целом речь идет об очень сбалансированной конструкции и прогнозе.


Андрей КЛЕПАЧ (Цент развития):
Право правительства заимствовать в этом году на рынке еврооблигаций пока не реализовано, и не очень понятно, будет реализовано или нет. Наличие заимствования повлияет на показатели долга и размер его обслуживания в следующем году. Однако к моменту обсуждения бюджета решение может и не быть принято. Как в этой связи быть, в том числе и с расчетами бюджета следующего года?

Второй вопрос посвящен приватизации. Есть ли готовность рассматривать возможность приватизации некоторых «священных коров» в случае если не будет возможности пополнить в достаточном объеме финансовый резерв за счет 52 млрд. руб., указанных в принятой программе приватизации? Я имею в виду снижение государственной доли в естественных монополиях, таких как «Газпром», «Транснефть» и т. п.


А.Л. КУДРИН:
Безусловно, заимствования этого года повлияют на обслуживание долга в следующем году. Это абсолютно справедливо. В настоящий момент существует определенный финансовый резерв по погашению и обслуживанию долга, связанный с курсовыми рисками или требуемыми средствами. Мы находимся в пределах этого резерва, который сможем использовать. Поэтому в бюджете и не заложено дополнительных средств на погашение и обслуживание долга. А резерв, предусмотренный на избежание курсовых рисков, я считаю необходимым. Мы тоже об этом думаем. Что же касается сроков принятия решения о заимствовании, то сейчас, накануне войны США с Ираком, для нас это как-то некомфортно, поэтому мы еще немного подождем, посмотрим.

Если же говорить о снижении доли государства в «Газпроме» и РАО «ЕЭС», то я считаю, что государство должно быть платежеспособным. Если у него не хватает денег для обеспечения платежеспособности, то надо принимать решение о продаже своей доли во всех естественных монополиях. В следующем год, надеюсь, этого не потребуется. Тем более что мы заинтересованы в сохранении пакета акций в период их реструктуризации – это обеспечит соблюдение интересов государства. Практически контрольный пакет акций государства в «Газпроме» и контрольный в РАО «ЕЭС» – залог проведения реструктуризации этих монополий с учетом интересов государства.


ВОПРОС:
В последние годы инфляция в стране постоянно снижается, но все равно оказывается на два-три пункта выше прогнозируемой. Сейчас министерство финансов выражает уверенность, что прогноз на 2003 год будет соблюден. Что оно сделает для этого?


А.Л. КУДРИН:
Очевидно, что на инфляцию в нашей стране влияет особое положение с изменением платежного баланса в зависимости от экспортных цен на ряд сырьевых товаров и энергоносителей. У нас то слишком сильное укрепление рубля, то девальвация. Делать точный прогноз нам позволяет принятие профицитного бюджета, часть средств которого будет стерилизовано в помощь Центральному банку, отвечающему за это. В 2000 году в период пика цен на нефть мы не хотели быстро укреплять рубль, хотя он укреплялся достаточно быстро, да еще и инфляция нас добивала. Сейчас мы уроки 2000-2001 года исправляем так, что благодаря применению всего набора финансовых инструментов во время пика нефтяных цен инфляции нет. Мы просто используем накопленный опыт. Чуть-чуть научились, но пусть об этом расскажут представители Центрального банка.


Галина КУРЛЯНСКАЯ (консалтинговая группа Центр фискальной политики):
Насколько, по вашему мнению, бюджетная политика, предложенная министерством финансов правительству на следующий год, соответствует бюджетному посланию президента? Также я хотела бы, чтобы вы высказались по поводу финансового планирования, отмене федеральных мандатов и бюджетного федерализма.


А.Л. КУДРИН:
Я думаю, что бюджет соответствует всем положениям бюджетного послания президента. В нем говорилось о нецелесообразности дальнейшего наращивания непроцентных расходов и о том, что достигнутый уровень чрезмерен, непроцентные расходы следует снижать.

Сейчас мы готовим специальное решение. 5 декабря правительство будет обсуждать ориентировочный трехлетний финансовый план, который будет представлен практически в формате первого чтения бюджетов следующих лет, в том числе по структуре доходов и расходов. Это сверхответственная задача, которую до сих пор мы не выполняли из-за объема работы и трудности совмещения ее с подготовкой бюджета. Тем не менее, сейчас мы эту работу продолжаем, и основной потенциал министерства финансов уже переключился на разработку трехлетнего плана. Основные ориентировки трехлетнего плана мы давали в июне на заседании правительства, но сейчас они требуют некоторого уточнения с учетом тех налоговых подходов, о которых я говорил. Я уверен, что в этом году мы сделаем существенный шаг вперед в финансовом планировании, утвердив трехлетний финансовый план.

Отмена федеральных мандатов, безусловно, необходима. В этом году мы незначительно продвинулись по отмене ряда льгот нефинансируемых мандатов в части, прежде всего, военнослужащих и приравненных к ним лиц, отчасти заместили их компенсацией, отчасти – просто сократили. Сейчас в Государственной думе лежит закон, который предусматривает пересмотр льгот и их замещение для других социальных групп. Его принятие, запланированное на эту осень, по всей видимости, будет непростым. Финансирование многих других вещей мы, как правило, приостанавливаем в законе о бюджете, просто не обеспечивая их в очередной финансовый год бюджетными средствами. В определенной степени мы всегда выполняем наказ по нефинансируемым мандатам, но их окончательная отмена требует изменения многих законов. Такая работа ведется, хотя, я думаю, что к следующему году она вряд ли будет окончена.

Что касается бюджетного федерализма, то завершение принятия последних глав налогового кодекса в следующем году и определение налоговой политики на ближайшие три года позволит нам, начиная с 2003 года, в отношениях с субъектами Российской Федерации перейти на трехлетние нормативы. Есть еще одна важная задача, которую мы будем решать в следующем году, кроме отмены мандатов и более строгого перспективного планирования. В части всех налогов и расходов мы более строго распределим полномочия по расходам между уровнями бюджетной системы. Это может вызвать то, что нам придется перераспределить доходы, источники и закрепить их на среднесрочный период совсем не так, как это делалось до сих пор. Во многом это зависит от успеха работ т. н. «комиссии Козака», которая подготовила ряд предложений, вынесенных на обсуждение на заседании правительства. Принятие этих законов запланировано на следующий год.

В зависимости от этого разграничения, более строгого закрепления расходных полномочий за бюджетами различных уровней и будет проводиться в том числе и закрепление доходных источников. Должен сказать, что это очень непростая задача. Я приводил ряд примеров, когда мы на федеральном уровне в большинство целевых федеральных программ включаем объекты муниципального уровня, строим больницы в муниципалитетах, школы, театры, ремонтируем жилье. Вообще-то это делается в рамках нефедерального мандата. И по Конституции, и по закону полномочия это – полномочия муниципалитета. Поэтому мы должны с себя смело снять с себя данную ответственность, передав ее в соответствующие источники и не пытаясь определять за муниципалитет, какую больницу ему ремонтировать, какой купить автобус в этом году или какую отремонтировать дорогу. И если нам удастся осуществить задуманные меры, то такое перераспределение будет проходить более строго.


Е.Г. ЯСИН:
У вас нет ощущения, что слишком велика централизация ресурсов в федеральном бюджете, и поэтому структура системы финансовой помощи регионам совершенно непрозрачна и непонятна простому человеку?


А.Л. КУДРИН:
У меня такого ощущения нет. 60% всех налоговых доходов собирается в десяти субъектах Российской Федерации. Прежде эти регионы в Государственной думе и Совете Федерации имели большое влияние и отстаивали принцип бюджетного финансирования «50 на 50», что приводило к плановому недофинансированию государственных гарантий и накоплению кредиторской задолженности по мандатам во всех субъектах, включая заработную плату, коммунальные платежи в школах, медикаменты в больницах. В то же время в десяти регионах-донорах бюджетная обеспеченность была в разы выше, чем в остальных субъектах Федерации. Централизация затронула не только эти десять регионов, но и всех остальных, поскольку централизация налогов происходит у всех. Вместе с тем распределение при такой дифференциации доходов через федеральный бюджет в настоящий момент более целесообразно.

Я могу сказать, что в этом году сделан очередной шаг, поскольку отмена оборотного налога очень серьезна. И тот механизм или та структура замещения ряда источников для субъектов привела к выпадению, прежде всего, доноров: Москвы, Санкт-Петербурга, ряда других регионов. Мы серьезно обсуждали именно с этими регионами ситуацию. В целом парламент после всех консультаций поддержали это. На мой взгляд, большинство убедилось или, по крайней мере, поверило нам, что сбалансированность субъектов не уменьшится. В этой связи централизация есть перераспределение финансов из этих доноров в другие регионы.

Конечно, нам могут задать вопрос: не дестимулируете ли вы создание и расширение налоговой базы в этих субъектах? Думаю, что нет. По ряду причин. Во-первых, не столь высока роль губернаторов в расширении своей налоговой базы, есть только ряд примеров, когда она достаточно высока. Дальше, доноры имеют возможность с учетом созданной ранее инфраструктуры, промышленных отраслей и прочего быстрее расширять налоговую базу в условиях экономического роста. И скорость роста доходной базы бюджетов сейчас снова различна. Провели централизацию, вышли на какой-то уровень, дальше скорость наращивания доходной базы опять различна и разрыв опять увеличивается. В какой-то момент нужно переходить к долгосрочным нормативам, что мы и готовы сделать. Мы же не говорим, что теперь всегда будем изымать этот весь прирост регионов. Речь идет о том, что мы, начиная с 2004 года, будем устанавливать среднесрочные нормативы.

Есть проблема отмены налога с продаж, которая опять может уменьшить доходную базу субъектов, поэтому я и оговариваюсь, что это, может быть, не стоит делать сразу. Однако мы понимаем, за счет какой базы это будет возмещаться – за счет планируемого к принятию в следующем году налога на недвижимость, который должен существенно расширить возможности именно по налогам на имущество, на недвижимость. Я думаю, что она будет стабильной и доля этих платежей будет расти в бюджетах субъектов. Поэтому, если не пытаться решить все вопросы за один год, а видеть перспективу в два-три года, то мы сможем сохранить определенную сбалансированность бюджетов.


Евгения СЕРОВА (Институт экономики переходного периода):
У меня два маленьких вопроса по аграрному сектору. Вчера было заседание комитета по политике, на котором опять обсуждался вопрос, где взять деньги на интервенцию. Третий год подряд мы это обсуждаем, и третий год в бюджете ничего не закладывается, как и по всем другим программам, заложенным в среднесрочной программе социально-экономического развития страны. Получается, что, с одной стороны, меры правительством принимаются, а с другой – в бюджете не выделены деньги на эти меры, в частности – на интервенции, на гармонизацию зерновых стандартов, на развитие портовой инфраструктуры.

В проекте бюджета 2003 года в два раза увеличивается плата бюджета за агентские услуги трем корпорациям, в том числе «Россельхозбанку» и «Росагролизингу» с 20 млн. руб. каждому в 2001 году до 40 млн. руб. в 2003 году. В то же время эти агарные корпорации второй год подряд проваливают свои агентские функции, а «Росагролизинг» не справляется и со своими прямыми обязанностями – федеральный лизинг в этом году провален. Чем обосновываются такие решения в бюджете?


А.Л. КУДРИН:
Бюджет не решает проблемы стоимости агентских услуг. Это решает конкретное ведомство и они заключают соответствующие договора, контракты в пределах своих полномочий. Безусловно, на это нужно обратить внимание, и я еще раз изучу этот вопрос. Кстати, вчера на заседании правительства я тоже сказал, что финансирование этих организаций увеличивается совершенно необоснованно.

Вы начали свой вопрос с того, что есть проблема и вроде как нужно участвовать в интервенции, а денег на это не закладывается. Я хотел бы высказать свое мнение по этому вопросу и с большим интересом узнал бы вашу точку зрения. Мы всегда с гордостью говорим о большом урожае, дающем возможность удовлетворить свои потребности и даже экспортировать. В последние два года урожай действительно небывалый, один из самых высоких. В прошлом году был самый высокий, как говорит министерство сельского хозяйства, за годы России и советской власти. Вместе с тем даже в такой удачный год половина наших сельскохозяйственных предприятий была убыточной. Причем, конечно, динамика позитивная: три года назад были убыточными примерно 88% хозяйств, а сейчас – 46%. Однако, мне кажется, что в этой отрасли мы живем в инерции подходов планового хозяйства, когда объем для нас все, а цена ничто.

Если мы собрали этот урожай, реализовали его, а половина хозяйств остается убыточными, то надо задать себе вопрос: правильно ли производство урожая в таком объеме? Раньше мы, может, и не могли ответить на этот вопрос прямо. Мы и сейчас до конца можем ответить на этот вопрос без определения прогноза устойчивости такого рода объемов производства, который мог бы соответственно стать базой для развития или животноводства, или замещения импорта. В настоящий момент я считаю, что требуется дополнительный экономический анализ необходимости такого объема урожая. Когда же мы говорим об интервенции, это означает, что мы должны участвовать в повышении цен на внутреннем рынке, сохранить определенную рентабельность хозяйств. В этом году ситуация еще более жесткая, чем была даже в прошлом году, когда, казалось бы, все было не так плохо.

Кстати, минимальные интервенции на рынках тоже проводились. Но, повторю, минимальные. Вышли на те уровни, который запланировало Министерство сельского хозяйства, а убыточность наших хозяйств сохранилась. Вчера как раз говорилось о том, что даже если будем участвовать в интервенции и выделим определенный фонд – как вчера обсуждалось, шесть миллиардов рублей, – мы не можем прогнозировать, когда соответствующая компания, которой это будет поручено, реализует выкупленный объем урожая для поддержки цен и сумеет ли покрыть все эти риски, сумеет ли вернуть эти средства в бюджет. Первоначально предполагается, что это будут заемные средства, или мы должны создать некий рисковый фонд, который будет на себе все время какую-то разницу, убыток аккумулировать и постепенно истощаться по мере участия в интервенциях и дальнейших продажах. Механизмы интервенции, ее цели и их прогнозируемость требуют дополнительного изучения, и на это дано соответствующим министерствам некоторое время. Повторяю, шесть миллиардов рублей на интервенции мы можем гарантировать даже в этом году, но адекватность данных мер и их необходимость в следующие годы требует дополнительного изучения.


Евгений ГАВРИЛЕНКОВ (Государственный университет – Высшая школа экономики):
У меня два вопроса. Один из них связан с традиционной для России темой –зависимостью российской экономики и бюджета от цен на нефть, особенно в условиях ожидания кампании против Ирака. К сожалению, зависимость российской экономики от нефти остается высокой. По правительственному прогнозу, верхняя и нижняя граница цены на нефть оказывается ниже, чем ожидаемая в этом году среднегодовая цена нефти, в то время как расходы доходы бюджета остаются примерно на том же уровне ВВП, как вы и говорили. Нет ли противоречия в том, что цена на нефть прогнозируется правительством ниже, чем в этом году, доля бюджета в ВВП сохраняется на том же уровне? Как этого удастся достичь?

И продолжая тему, есть, конечно, некая зависимость исполнения бюджета, роста экономики от цен на нефть. При каком уровне цен на нефть начинается дефицит? Многие проводят такого рода расчеты, обозначают эту критическую точку, поскольку она всегда интересует инвесторов. И, наконец, последний вопрос. В следующем году трансферты регионам примерно равны ожидаемым итогам этого года в номинальном выражении. С учетом всех социальных программ, не ожидаете ли вы, что в регионах будет достаточно мощное требование увеличить трансферты, особенно видя, что бюджет консолидирован. Если в середине года федеральный бюджет был профицитным, а региональные бюджеты сводили с дефицитом, то в августе все стало ровно наоборот. Явно чувствуется такое давление.


А.Л. КУДРИН:
Вы обратили внимание на вполне закономерные позиции. Я нигде не называл, но скажу, что дефицит бюджета может возникнуть при цене на нефть ниже 20 долларов за баррель, если мы не пойдем на сокращение расходов. Вместе с тем у нас источников доходов будет хватать, поэтому мы можем либо с дефицитом выполнять все обязательства, либо сокращать расходы. Особенность бюджета 2003 года в том, что мы накапливаем крупный финансовый резерв. В этом году мы его накапливаем как профицит, а в следующем году по исполнению он пойдет как источник дефицита. Здесь есть условность цифр профицита следующего года.

По нашим оценкам, мы сможем сбалансировать бюджет следующего года с учетом планируемых нескольких форм помощи. И здесь дело не только в номинальной величине трансфертов. Прежде всего, в Думе лежит соответствующий закон, который несколько иначе структурирует льготы для субъекты Российской Федерации. Для этого на федеральном уровне дополнительно предусматривается 13 млрд. руб. на компенсацию и поддержку по этим льготам в случае замещения. Кроме того, мы предусматриваем дополнительный фонд на заработную плату на случай изменений налоговой базы при новой налоговой системе, которые мы не смогли рассчитать и предусмотреть, в размере 8,3 млрд. руб. Это уже почти 20 млрд. руб. – примерно столько, сколько в этом году потребовалось на поддержку субъектов Российской Федерации по дополнительным ссудам.

В то же время даже в этом году территории гасят выданные ссуды. И в этом году будет погашено ссуд ранее перешедших на этот год на 7,5 млрд. руб. Таким образом, 20 млрд. руб. минус 7,5 млрд. руб. – это тот объем, который дополнительно получили непосредственно территории. Далее, доля заработной платы в субъектах Российской Федерации в следующем году снижается, хотя и незначительно – на 3% по отношению к расходам бюджета. Все-таки доходы бюджета растут, а номинальное выражение заработной платы почти весь год, за исключением последних двух месяцев, которые будут выплачиваться в следующем году, не изменяется, поэтому доля заработной платы снижается. Также при анализе погашения заработной платы в этом году, особенно при проведенном нами в последние два месяца, когда президент высказал свое негативное отношение к задержкам заработной платы в субъектах Федерации, мы провели большую работу с субъектами и аналитического, и воспитательного характера. Губернаторы привыкли к тому, что заработная плата не выплачивается.

Есть, конечно, проблемы подготовки к зиме, ремонта коммунальных сетей, которые нельзя тоже сократить, оплаты коммунальных платежей – сейчас это более строго, чем всегда. Текущие платежи платятся вовремя в отличие от предыдущих лет. Но многие не исполняют дисциплинированно свои обязательства. Мы министерстве финансов знаем, что какая-то сумма задолженности в субъектах есть, пусть даже не такая большая, поэтому с ней можно мириться. При более строгом подходе оказалось, что ее можно гасить, средств достаточно, это вопрос перераспределения. Например, в 1999 году объем инвестиций в бюджет субъектов Российской Федерации составил примерно 65 млрд. руб. (притом, что объем дополнительных расходов примерно одинаковый и в федеральном бюджете, и во всех региональных бюджетах). В федеральном бюджете тоже было примерно 50 млрд. руб., даже чуть меньше. В 2001 году по отчету федеральный бюджет по прежнему 55-60 млрд. руб. в номинальном выражении, бюджеты субъектов – 180 млрд. руб. Инвестиции выросли.

Очевидно, что была такая инерция, когда экономический рост, хорошее поступление доходов и бюджеты действительно наращивали свои доходы и непроцентные расходы, у многих сложилась эйфория, что теперь мы всегда будем так хорошо жить и можно каждый год так наращивать расходы, обязательства. Многие втянулись во множество строек объектов, и когда вдруг увеличились расходы по заработной плате, многие были не готовы сказать, что вот я пообещал эту больницу построить, а теперь не буду, и зачастую отвлекали средства от заработной платы. Сейчас наша политика состоит в том, что заработная плата – в первую очередь, даже если она у вас доходит до 50-60% от доходов. Такие регионы есть, и мы, как правило, на сумму, превышающую 50%, им помогаем. Мы не всем помогаем одинаково, а когда видим, что территория действительно тратит большие средства. На 1 сентября задолженность по заработной плате после проведения такой работы резко сократилась.

Кроме того, причиной задолженности по заработной плате стали еще ранее введенные во многих регионах свои региональные надбавки. Поскольку тарифная сетка для всех в стране одинаковая, то, в каком бы ты регионе ты не жил – есть более состоятельные регионы, менее состоятельные – твоя зарплата одинакова. Некоторые регионы считали, что повышение заработной платы несколько задерживалось, и вводили свои доплаты в процентном отношении или в абсолютной сумме к заработной плате. В Москве и Петербурге в размер оклада вводились новые надбавки, которые выплачивались последние года два, до повышения федеральных. И когда федеральные власти, Дума сказали, что теперь мы везде повышаем, то сложилась следующая ситуация.

Губернаторы, которые вводили и выплачивали как своим, должны были их отменить, чтобы общий уровень подтянулся, и многие губернаторы-политики не захотели это делать. Свои собственные надбавки, которые мы не считаем в их расходной базе, они не захотели отменять. Поскольку говорят, что в других регионах, где не вводили, процент повышения заработной платы в этом году будет 60%, а мы ввели два года назад и у нас получается, что общий уровень заработной платы подходит к этому уровню, получается, что мы ничего не вводим, все говорят о повышении на 60%, а у нас этого не происходит.

Самая большая задолженность по заработной плате, трех-четырехмесячная, в Красноярском крае была до сентября, и там эти надбавки никто не готов был отменить. Сначала это не готов был делать Лебедь, хотя он подписал в мае заявление о том, что при помощи ему на выплату заработной платы он их отменит или приостановит. А потом, когда случилась такая трагедия, новый исполняющий и даже кандидаты на выборы пришли к соглашению до выборов ничего не отменять. И сейчас по Красноярскому краю пришлось принимать дополнительные усилия, чтобы к выборам практически вся задолженность была погашена.

Москва вышла из положения, доплачивая оклад, а теперь оклад не снимает, но сохраняет его в абсолютном выражении. Получается, что общий оклад вырос, а та прежняя прибавка в виде суммы оклада просто остается в абсолютном выражении. По-моему то же самое сделал Санкт-Петербург. Очень похожее сделали другие регионы. Но пришли к нам и сказали, что у нас денег не хватает на зарплату и на повышение, и на эти наши губернаторские надбавки. Сейчас в большинстве регионов они фактически не отменены. Только там, где уж совсем плохая ситуация они под нашим давлением их приостанавливают или отменяют.

Еще один пример. При планировании доходов и расходов, и трансфертов с федерального бюджета мы не учитываем субсидий сельскому хозяйству в бюджетах субъектов Российской Федерации, а по отчетам прошлого года, расходы регионов на поддержку сельского хозяйства, своих убыточных предприятий, субсидий, оплату бензина превысили 30 млрд. руб. Речь идет о чистых расходах, кредитах, которые они не вернулись, и чистых субсидиях. И за что при этом отвечает губернатор? За свои школы или за сельское хозяйство? Вчера рассматривали на заседании правительства вопрос урожайности и себестоимости производства. Урожайность в этом году складывается в Краснодарском крае 47 центнеров с гектара, в Алтайском крае – 16 центнеров с гектара. Очевидно, что себестоимость совершенно различная. В Алтайском крае из бюджета больше выделяется на поддержку сельского хозяйства, чем в Краснодарском крае. Это очевидно, потому что там больше проблем поддержки сельского хозяйства.


Е.Г. ЯСИН:
Наверное, в Нижегородской области себестоимость еще выше, поскольку пшеница там растет еще хуже, а ее у нас и так избыток. Мой анализ показывает, что объем субсидий растет по мере увеличения количества трансфертов.


Сергей АЛЕКСАШЕНКО:
У меня три вопроса. В бюджет 2002 года не были включены расходы, связанные с военнослужащими, в связи с чем пришлось в середине года резко все пересматривать. Что мы забыли включить в бюджет 2003 года?
Второй и третий вопросы связаны больше с финансовой политикой, меньше – с бюджетом. На рынке ГКО ситуация сейчас напоминает борьбу нанайских мальчиков. С одной стороны – министерство финансов, а с другой – Пенсионный фонд и «Сбербанк». Зачем вам нужен рынок вообще? Закройте его, не мучайте других участников, не забивайте им голову. Мы, собственно говоря, все это проходили в Советском Союзе проходили, в первые годы России. Есть министерство финансов, есть Пенсионный фонд, есть «Сбербанк»... Зачем вам все остальные? Что вы собираетесь делать с рынком ГКО? Может быть, его все-таки отменить?

И третий вопрос. Что будет происходить с ценами естественных монополий, в первую очередь с газом, особенно если речь идет о среднесрочном бюджете? Потому что мой анализ показывает, что в компаниях, где главным акционером является государство, самый низкий уровень корпоративного управления. И в «Газпроме», и в РАО «ЕЭС» – хуже некуда. В «Газпроме» государство явно не понимает, что нужно делать. Как акционер, оно должно максимизировать стоимость Газпрома, повышать стоимость акций, улучшать финансовые показатели, а правительство заинтересовано в том, чтобы не повышать цены, ухудшать финансовое положение и таким образом наносить вред всем остальным акционерам. Поэтому так актуальна проблема внутренних цен на газ: что с ними будет происходить? как будут строиться бюджеты? чего нам ожидать в среднесрочной перспективе?


А.Л. КУДРИН:
Что забыли включить в бюджет? По-моему, все уже и так было упомянуто. Дело в том, что весь пакет законов по денежному довольствию, пересмотр сетки денежного довольствия, надбавок, отмены ряда надбавок военных принимался в конце прошлого – начале этого года. Окончательные параметры повышения денежного довольствия определялись в этом году. И в бюджете была заложена прогнозная определенная величина. И хотя большая часть денежного довольствия повышалась у военных, на самом деле добавляли и другим правоохранительным и приравненным к ним органам, потому что считали, что им поменьше будет повышение, а оно вышло примерно таким же.

Расчет действительно был неточным, и прохождение в Думе было очень непростым. Думцы тоже добавили целый ряд выплат надбавок и не сократили ряд других. Например, при начислении военной пенсии мы предлагали изъять продовольственный паек из базы начисления, поскольку достаточно прирастал сам денежный оклад. Например, у военнослужащего раньше был оклад плюс компенсация за подоходный налог в сумме подоходного налога, который был введен два года назад, плюс коммунальные платежи. Так вот, компенсация подоходного налога, льготы по коммунальным платежам, которые теперь были погружены в денежное довольствие, ранее не являлись базой для начисления пенсии. Теперь мы на эту сумму увеличили денежное довольствие. Это увеличило базу начисления военных пенсий. И мы считали, что при таком существенном росте пенсии у военнослужащих нужно изъять ряд вещей из начислений. Но этот пункт не прошел. Голосовали, голосовали, но не смогли его изъять.

Поэтому повышение пенсий военнослужащим осуществилось в большем объеме, чем в прошлом году. Например, бюджет следующего года к бюджету следующего года прирастает по фонду для пенсий военнослужащим на 47 млрд. руб. Ну и само денежное довольствие было принято несколько выше после прохождения в Думе. Такого рода законов сейчас, которые идут в бюджете к следующему году, почти нет. Впрочем, тот же самый закон, о котором я говорил, о структурировании и компенсировании льгот тоже может вызвать дополнительные выплаты или большую компенсацию, чем мы предусматриваем. В принципе такой эффект по данному закону может повториться – скажу прямо.

Ваше высказывание по второму вопросу разрешите принимать как предложение для дальнейшего изучения.

Что же касается естественных монополий, то они требуют более обстоятельного разговора. Может быть, это и нужно сделать, потому что мне сейчас сходу не ответить на этот вопрос. Вообще-то по ценам на газ мы идем на самое высокое повышение по сравнению с другими естественными монополиями. Здесь мы чувствуем самое большое отставание от необходимого уровня. Вместе с тем речь не идет о том, что мы сразу должны преодолеть разницу в ценах внутреннего и внешнего рынка, поэтому мне кажется, здесь осуществляется взвешенный подход.

Сейчас мы проводим то, что никогда не проводили раньше. С одной стороны, это хорошо, а с другой – плохо. Правительство на своих заседаниях стало рассматривать бюджеты естественных монополий. Не бюджеты, а инвестиционные программы, хотя косвенно мы рассматриваем и бюджеты. Пять лет назад с Уринсоном мечтали, чтобы наконец-то нас подпустили к инвестиционным бюджетам естественных монополий. Сейчас нам удалось это реализовать. И мы видим, на какие цели в первую очередь, на какое свое развитие направляют средства эти монополии. Хотя с точки зрения права государства строго указывать, там же у нас есть не только государственные акционеры, оно относительно, но такую рекомендацию, я уверен, они будут принимать. Я думаю и акционерам в этом состоянии корпоративного управления, законодательства об этих естественных монополиях, регулирования цен полезно знать позицию государства по осуществляемым инвестициям на их развитие. С учетом всего этого мы выходим, на наш взгляд, на минимально возможный рост тарифов.


Леонид ГРИГОРЬЕВ:
Один вечный вопрос, который какое-то время будет преследовать правительство, – о возможности восстановления инвестиционной льготы. Поскольку все-таки мы с нашими 18% накопления ВВП, да еще и резком смещении в строительство, а не в оборудование, выглядим довольно блекло на фоне нормальных мировых 23%. Есть, конечно, Грузия с 8%, на которую мы время от времени равняемся.

Второй вопрос. То, что вы сегодня говорили про Пенсионный фонд очень тревожит. Дело в том, что в пенсионной реформе остается до конца непонятной инвестиционная составляющая. Как там все будет происходить? В любом случае частные пенсионные фонды, в той мере в какой они будут функционировать, и частные деньги будут предъявлять спрос на надежные бумаги. И при движении министерства финансов от внешнего к внутреннему долгу и страховые, и пенсионные, и все прочие фонды будут счастливы иметь какие-то бумаги министерства финансов, особенно долгосрочные, обеспеченные защитой от инфляции. К тому же возможен дефицит бюджета Пенсионного фонда, который может привести к некоторым внутренним заимствованиям. Но тогда получится абсурд. Если правительство условно выпускает бумаги, и их накапливает частный пенсионный фонд – это не те финансовые рынки, о которых мы мечтали. Видите ли вы в этом угрозу?


А.Л. КУДРИН:
Мы не собираемся восстанавливать инвестиционную льготу. Считаем, что сделали правильно. Мы изначально, когда готовили этот проект закона, говорили об ускоренной амортизации или инвестиционной льготе. Совмещение обоих форм мы считали чрезмерным. И когда у нас при ставке 35% по налогу на прибыль сохранялась инвестиционные льготы во многих отраслях и количество льгот, которые себя пробивали через поправки, множилось, тогда было принято решение, что снизить налог до 24%, но без инвестиционной льготы. И это право строить свою политику по прибыли, с учетом нового механизма начисления прибыли и свою инвестиционную деятельность. Действительно, при переходе к новой налоговой системе несколько повлияло на снижение инвестиций в начале года. То есть, это было неким шоком для тех, кто привык пользоваться этой льготой. Однако к середине года ситуация по инвестициям, на наш взгляд, стала выравниваться. Стали привыкать к новым механизмам, заложенным в налоговое законодательство. Его надо было просто изучить и начинать им пользоваться, с учетом новых мер в налоговой системе и изменения порядка применения льгот.

Скажем, в этом году мы недополучим 40 млрд. руб. НДС в связи с возмещением НДС по вновь введенным объектам. Этого раньше не было. Я считаю это правильнее, чем сохранять инвестиционную льготу. Мы должны создавать более равный механизм, исправляя ошибки или недоработки налоговой системы прошлых лет. Сейчас мы сохраняемся на этой позиции и инвестиционную льготу вводить не будем.

В отношении средств Пенсионного фонда на инвестирование. На самом деле, с 2004 года будет разрешено негосударственным пенсионным фондам претендовать на накопительные деньги граждан. Тем самым мы поддержим не только инвестирование в государственные ценные бумаги и другие ценные бумаги. Самое главное – ответственность переходит от государства. Безусловно, над этим мы постоянно думаем и работаем.


Илья ТРУНИН (Институт экономики переходного периода):
Я хотел бы продолжить тему бюджетного федерализма. Мы говорили о централизации доходов. Расчеты, проведенные в нашем институте, показывают, что меры по централизации доходов федерального бюджета привели с помощью перераспределения ресурсов к сокращению различий в реальной бюджетной обеспеченности с учетом расходных потребностей между регионами. Однако очевидно, что меры по централизации доходов в федеральном бюджете должны сопровождаться мерами повышения эффективности системы федеральной финансовой помощи субъектам Федерации.

В связи с этим два вопроса. Первый касается расходов по фонду регионального развития. В частности, на следующий год он предусматривает две федеральные целевые программы республикам Татарстан и Башкортостан. 11,5 млрд. руб. – Татарстану, больше 7 млрд. руб. – Башкортостану, в сумме почти 20 млрд. руб. Очевидно, что это решение политическое. Очевидно, что компенсируется отказ от особого бюджетного статуса этим регионам. Однако в условиях напряженности бюджета и несбалансированности региональных бюджетов от отмены налога на пользование автомобильных дорог не планируется ли использовать это в качестве резерва в процессе бюджетного торга в Думе? Планируется ли если не полностью отказаться, то хотя бы уменьшить эти расходы? Потому что, очевидно, что это два региона с высокой бюджетной обеспеченностью.

Второй вопрос касается тех дополнительных дотаций, упомянутых 20 млрд. руб., на непредвиденные меры. Никакой методики распределения этих средств нет. Не планируется ли ее ввести и хотя бы обусловить предоставление этих средств регионам, как это было сделано в этом году приказом министерства финансов по принятию мер по оздоровлению региональных финансов?


А.Л. КУДРИН:
Я принял к сведению ваш вывод по централизации. Должен сказать, что переход к уплате Татарстаном и Башкортостаном всех федеральных налогов в федеральную систему в значительной степени политический. Безусловно, ни одна республика или регион даже при централизации доходов не получал компенсации или переходного периода по уплате. Очевидно, что это непростая политическая задача, которая решалась в 2000 году. И тогда, когда этот вопрос решался, пришли к выводу о пятилетнем переходном периоде. Считается этот объем от начислений по прежнему соглашению из федеральной части налогов в бюджет территорий, и от этой базы каждый год сокращается одна пятая, чтобы в 2006 году прийти к нулю, и эти программы себя полностью изживут. Мы исполняем политические договоренности. Я объяснил это Государственной думе и Совету Федерации, и эти условия, эти правила игры были приняты. Думаю, это позволяет нам сохранять стабильность в условиях непростых межнациональных отношений. Думаю, что это мы тоже всегда должны принимать во внимание. Поэтому мы будем применять к ним только общий режим, который мы будем применять. Если будет секвестр, то общий секвестр. Но, скажем, избирательно начинать сокращения с этих расходов мы не будем.

Мы будем применять обусловленность по поддержке из федерального бюджета в случае дополнительной помощи в следующем году. Причем методика сама по распределению, кто в первую очередь будет нуждаться в этом, я думаю, будет утверждена к третьему чтению на трехсторонней комиссии. Утверждая бюджет, мы будем понимать, что определять эту позицию будет не только субъективное мнение чиновника из министерства финансов. Мы, как правило, делаем расчет, хотя всегда есть какие-то корректировки.


Лев ЯКОБСОН (Государственный университет – Высшая школа экономики):
Вы говорили о напряжении, связанном с межбюджетными отношениями, что в большой степени обусловлено тем, что на зарплату завязаны те или иные потоки. Действительно, соревнование между центром и регионами за звание лучшего друга всех бюджетников, наверное, политически неизбежно. Всем хочется быть хорошими. Но ведь есть еще один процесс, которым легче управлять. Я имею в виду численность самых бюджетников. Все здесь знают, что она у нас крайне раздута в сравнении с любыми развитыми странами. Например, у нас студентов на преподавателя приходится в 1,4 раза меньше, чем в богатейшей и расточительной Америке. Почему бы не управлять этим процессом?


А.Л. КУДРИН:
Очень интересный вопрос, тем более имеющий непростое отражение в моей личной биографии. Я хочу напомнить 1998 год, когда мы реализовывали план экономии бюджетных расходов. План назывался «Кудрина-Фишера», хотя писали я и Олег Вьюгин. Тогда мы получили от всех министерств и ведомств, под жестким нашим давлением, оценку возможного сокращения численности сотрудников. 200 тысяч по федеральным ведомствам и чиновникам и бюджетникам. Если преподаватели, то это преподаватели высшей школы и прочее. Когда я как-то на одной пресс-конференции сказал, что все наши планы уже согласованы, то это тогда было использовано как некая политическая бомба, и мне был вынесен выговор. Распоряжением правительства мне был объявлен строгий выговор за то, что я хочу сократить структуру, в изложении «Financial Times» речь шла об учителях и врачах, тогда как мы имели в виду преподавателей высшей школы.

И все же мы провели ряд этих мероприятий. Тогда мы сократили соотношение численности студентов и преподавателей с одного к десяти до одного к восьми, что было первым скромным шагом, приведшим к сокращению 60-80 тысяч рабочих мест в высшей школе. Сейчас на федеральном уровне мы более строго относимся к численности. Есть комиссия по борьбе с административными барьерами, поскольку федеральные ведомства – это в основном контрольные ведомства, мы там на каждой комиссии сокращаем очередных три-пять тысяч человек. На этой неделе, надеюсь, сократим еще тысяч десять только по федеральным ведомствам. Очевидно, что требуется время для наведения всех этих мер, но у нас на каждом заседании мы сокращаем от трех до шести-семи тысяч сотрудников контролирующих органов, всякого рода согласующих, визирующих ведомств.

Что же касается основной численности бюджетников в субъектах, то перед нами встала проблема по выплате заработной платы, мы жестче подошли к территориям с точки зрения условий выплаты заработной платы, и сейчас началось сокращение. У меня нет цифр по сокращению, но это будут десятки тысяч сотрудников в бюджетной сфере. Поскольку губернаторы наконец-то сейчас, когда их заставили выплачивать заработную плату до конца и полностью, со всеми надбавками, которые они ввели, поняли цену рабочего места бюджетника и его эффективность. И поскольку многие считают, что не все доходы должны тратиться на заработную плату, сейчас в субъектах проведен более строгий анализ за первое полугодие и пошло сокращение численности бюджетников. Другими методами указывать, нормативы вводить, для территорий тяжело.

К сожалению, за последние десять лет наросла численность управленческого персонала даже в образовании, культуре и здравоохранении. Возникли новые структурные подразделений, они стали более самостоятельными, стали заводить свои расчетные счета, бухгалтерии. Когда в 1998 году мы этот вопрос решали, то получилось, что при объявлении о сокращении примерно 200 тысяч по федеральным ведомствам в целом с 1992 года по 1998 год численность управленческого персонала в образовании, здравоохранении увеличилась на 150 тысяч человек.


Е.Г. ЯСИН:
Как я понимаю, вопросов к Алексею Кудрину больше нет. Предлагаю желающим выступить со своими комментариями и предложениями.