ПЕНСИОННАЯ РЕФОРМА В ГЕРМАНИИ

В странах Западной Европы началась существенная перестройка социальной политики, которая, очевидно, продлится не одно десятилетие. Она протекает неравномерно и не синхронно по отдельным странам, но по мере углубления интеграционных процессов будет приобретать все больше общих черт на всем пространстве Евросоюза. Особенностью нынешней перестройки, суть которой заключается в рационализации финансового обеспечения социальных обязательств, является комплексный охват практически всей социальной сферы. Изменяются – в большей или меньшей степени – принципы медицинского страхования, социальной поддержки лиц с низкими доходами, помощи в трудоустройстве, дополнительных выплат на предприятиях, финансирования ухода за немощными и т. д.

Основные проблемы социальной политики связаны с тем, что:

– не только наращивание, но и сохранение нынешней системы государственной поддержки, оказываемой за счет перераспределения ресурсов через госбюджет и целевые социальные бюджеты, чревато финансовым крахом государства;

– бремя растущих социальных отчислений становится чрезмерным для предпринимателей и работников, которые вынуждены платить все большую цену за социальную уверенность, но не за конкретные, реально требующиеся услуги;

– социальные отчисления по обязательным видам страхования отражаются на себестоимости продукции, из-за чего последняя существенно удорожается и становится все менее конкурентоспособной на мировом рынке.

Иными словами, прекрасное и справедливое западноевропейское социальное рыночное хозяйство оказалась, во-первых, слишком дорогим, а на определенном этапе и вовсе неподъемным для финансовой системы, во-вторых, чревато неприятными побочными явлениями, кстати тоже социального характера: например, устойчивой безработицей вследствие слишком дорогих рабочих мест.

Разумеется, никто не собирается рушить сложившийся социальный порядок, имеющий и глубинные корни, и немалые достижения в течение второй половины XX века, и поддержку со стороны большинства населения. Но модернизация его неотвратима, причем по отдельным направлениям – весьма радикальная. И хотя все стороны социальной сферы нуждаются в обновлении, в центре внимания большинства западноевропейских стран сегодня находится пенсионная реформа. Ведь помимо перечисленных выше общих проблем, отягощающих социальную сферу, для пенсионной системы действует еще один и довольно мощный фактор: неблагоприятное развитие демографической ситуации (это относится к пенсиям по старости, которые, собственно, и рассматриваются в данной статье). Поэтому медлить с реформой нельзя, тем более что по своему характеру она долговременная.

Впрочем, это проблема не только государств Евросоюза. Известно, что и в России пенсионная реформа становится сегодня ключевой проблемой социальной политики в среднесрочной перспективе. То, что одинаковые по сути (хотя и разные по условиям и социально-экономической среде) реформы практически одновременно проводятся в Западной Европе и в России, дает нам уникальную возможность сопоставлять свои действия с опережающими мерами более развитых стран, причем с лучшими, пожалуй, пенсионными системами в мире. Дело не в том (или не только в том), чтобы использовать западный опыт внедрения новых пенсионных технологий, но, прежде всего, в том, что можно заранее определить и особо сложные элементы реформы, и риски того или иного конкретного шага, и взаимосвязь отдельных компонентов реформы.

Следует учитывать, что принципы и механизмы пенсионного обеспечения, обладая определенной общностью, все же различаются в разных государствах, причем не только если сравнивать, например, Россию и Германию, но и при сопоставлении западноевропейских стран между собой.

Настоящая статья посвящена реформе пенсионного обеспечения по старости в Германии. На этом примере хорошо видно, какие принципы кладутся в основу не только пенсионной, но и всей социальной политики германского государства. Этот опыт вызывает особый интерес, поскольку предпринимаются действия, направленные на изменение в общем-то хорошо зарекомендовавшего себя порядка, и на протяжении последних пяти лет идут жаркие дискуссии вокруг пенсионной реформы.

Пенсии по старости, выплачиваемые государством, – это продукт индустриализации (в доиндустриальную эпоху о стариках заботилось молодое поколение в больших семьях). Только в конце XIX в. в Германии стал обсуждаться вопрос о компенсации наемным работникам за утрату трудоспособности. Пенсионное страхование в Германии также имеет уже длительную историю: первый пенсионный фонд в Пруссии создан в 1825 г. (правда, не для рабочих, а для чиновников), а в 1889 г. по инициативе Отто фон Бисмарка была организована государственная система пенсионного обеспечения.

В 1889 г. при активном участии Бисмарка был принят Закон о страховании по инвалидности и возрасту. Он охватывал всех рабочих, а также производственных служащих с годовым доходом до 2 000 рейхсмарок в год и предусматривал выход на пенсию по достижении семидесятилетнего возраста. При этом не делалось различий между мужчинами и женщинами, а также между рабочими и госслужащими (чиновниками). Бисмарк преследовал почти исключительно политические цели, иммунизируя население от социализма и добиваясь интеграции граждан в государство (поэтому, кстати, он был против прямых отчислений в пенсионные фонды, а настаивал на выплате пенсий государством работнику).

Правда, такое равенство длилось недолго, и в результате реформы 1913 г. для чиновников была создана отдельная система с более льготными условиями по сравнению со страхованием прочих занятых. Однако в общих чертах такая централизованная схема – как в отношении сбора взносов, так и распределения пенсионных выплат – просуществовала до 1945 года, когда было распущено Имперское страховое ведомство.

Несмотря на ряд реформ в первой половине XX века, эта система накопила немало недостатков и проблем, и правительство Аденауэра с самого начала было вынуждено искать новые решения. В 1953 г. было создано Федеральное страховое ведомство госслужащих, взявшее на себя работу с занятыми на государственной службе. Страхование работающих по найму с 1945 г. находилось – в соответствии с решением оккупационных властей в Западной Германии – в ведении земельных органов. В том же 1953 г. канцлер объявил о подготовке широкомасштабной социальной реформы, начало которой, правда, затянулось (возможно, по причине споров между министерствами финансов и труда о том, кто будет ею руководить).

Германская модель социального рыночного хозяйства с самого начала ее реализации предполагала активное участие государства в социальной сфере. С первых лет строительства ФРГ проблеме обеспечения пожилых и нетрудоспособных уделялось достаточно большое внимание. Людвиг Эрхард, будучи министром экономики, прямо связывал успехи экономической политики государства с возможностью "гарантировать должный, достойный уровень жизни всем тем, кто не по своей вине – вследствие преклонного возраста, болезни или как жертва двух мировых войн – не может больше непосредственно участвовать в производственном процессе".

Пенсионная реформа опиралась на принципы социальной реформы, разработанные экономистом Вильфридом Шрайбером (он был приглашен самим Аденауэром). Совокупность предложений сводилась к составлению своеобразного "договора солидарности" между поколениями. Иными словами, предлагалось узаконить перераспределение доходов в пользу стариков ("послетрудового поколения") и детей ("предтрудового поколения") посредством отчислений (взносов) работников и предпринимателей. Пенсии должны были привязываться к динамике текущей заработной платы.

"План Шрайбера" был взят за основу при формировании нового порядка пенсионного страхования, хотя некоторые важные принципы были отвергнуты (так, например, не было принято предложение о "юношеской пенсии" и вместо предлагаемой системы трех поколений сохранилась система двух поколений). В законах о новом регулировании страхования рабочих и служащих от 23 февраля 1957 г. были сохранены наиболее общие принципы бисмаркской концепции пенсионного обеспечения.

Но были и новшества, наиболее значительными из которых стали введение "динамической пенсии" и подчеркивание принципа эквивалентности. Размеры пенсий рассчитывались индивидуально с учетом как сделанных взносов (то есть стажа работы и размера предыдущей заработной платы), так и текущей зарплаты, а вместо автоматического приспособления к динамике реальных доходов (т.е. индексации пенсий в соответствии с инфляцией), предусматривались регулярные повышения пенсий в зависимости от общеэкономического развития и соответствующего роста заработной платы в стране.

Право на пенсии по старости получали лица, достигшие возраста 65 лет и уплачивавшие страховые взносы в течение не менее 15 лет (последующая реформа 1972 г. предусматривала выход на пенсию с 63 лет, если страховой стаж составляет не менее 35 лет). Уровень средней пенсии, точнее, пенсии

В ходе реформы 1957 г. были в основном устранены различия в условиях пенсионного обеспечения госслужащих и прочих занятых в части размера и способа расчета пенсионных выплат и взносов. Важным положением реформы явилось то, что обязательному страхованию не подлежали предприниматели, фермеры и люди творческих профессий. Тем самым наряду с экономической свободой провозглашалась "свободолюбивая социальная политика". Лицам, не работающим по найму, то есть обладающим большей экономической свободой, предоставлялось право самостоятельно решать вопрос о страховании экономических и социальных рисков. Рабочие и служащие, работающие по найму, не должны нести ответственность за экономический риск хозяина-предпринимателя, поэтому они нуждаются в защите, в том числе государственной страховой. Вовлечение предпринимателей в систему принудительного страхования выглядело бы нелогичным: с одной стороны государство предоставляет человеку свободу создать свое дело, расширить его, но исключительно под личную ответственность, а с другой стороны – эту же ответственность за экономический и социальный риск с предпринимателя снимает путем принудительного страхования.

Таким образом, сложившаяся в 1957 г. система основывалась на принципе перераспределения. Взносы, поступавшие в страховые ведомства от работающих, шли на выплаты пенсионерам. По сути, работающее поколение кормило старшее, нетрудоспособное, в расчете на то, что подрастающее поколение в будущем также будет кормить своих стариков. Так работал механизм уже упоминавшегося "договора между поколениями". Как показала практика, условием работоспособности такой системы является превышение сборов над выплатами на "конъюнктурный" резерв в размере одной месячной выплаты.

Впрочем, для стабильного функционирования сначала создавался резерв в размере годовой суммы пенсионных выплат, затем он сократился до трехмесячной суммы. Следует заметить, что из средств пенсионных касс допускались некоторые не совсем целевые выплаты (например, пенсии при утрате кормильца или финансирование мероприятий по восстановлению трудоспособности застрахованного).

В целом пенсии при новой системе утрачивали характер государственных субсидий (как в модели Бисмарка) и приобретали статус замещения зарплаты в связи с утратой трудоспособности. Пенсионная система становилась все менее государственной и все более солидарной.

Против нового пенсионного законодательства выступили многие организации: союзы предпринимателей, объединения банков и сберкасс, Федеральный банк, представители СвДП и др. Весьма критически по аденауэровским планам пенсионной реформы высказывался и Эрхард. Основные опасения сводились к угрозе обесценения немецкой марки, снижению склонности к сбережениям и инвестированию и, прежде всего, – к невозможности финансировать "динамические" пенсии в будущем в связи с назревавшими уже тогда демографическими проблемами.

Однако Аденауэр реализовал реформу, причем не в последнюю очередь по политическим соображениям, стремясь, подобно Бисмарку, достичь более тесной привязки граждан к еще молодому государству. К тому же возросшие на 65

Данная система пенсионного страхования существовала до недавнего времени, хотя ряд законов подвергал ее корректировке (законы 1969, 1972, 1992 гг.). В 1992 году в систему были интегрированы новые федеральные земли. В 1997 г. бундестаг утвердил новую пенсионную реформу, которая учитывала при расчете пенсий демографический фактор, в результате чего в течение следующих трех десятилетий средняя пенсия должна снизиться до 64% к уровню текущей чистой зарплаты. Реформа должна была начаться с 1999 г., но в сентябре 1998 г. победа на выборах "красно-зеленой" коалиции остановила ее. Министр труда и социального порядка Вальтер Ристер выдвинул новые, далеко идущие предложения, делающие реформу еще более радикальной, хотя нужные результаты должны достигаться медленно и после тщательной подготовки.

За годы существования система зарекомендовала себя как достаточно эффективно выполняющая свои функции. Немецкие пенсионеры являются одними из наиболее обеспеченных в мире. Размер пенсии, равный около 70% чистого заработка, позволяет вести достаточно безбедную жизнь: пенсионеров из Германии можно встретить путешествующими по всему миру. Что же заставило политиков и экспертов говорить о необходимости серьезной реформы столь привлекательной системы пенсионного страхования?

Необходимость и возможные способы модернизации пенсионной системы

В первую очередь – это демографический фактор. Когда Бисмарк вводил социальное страхование в 1889 г., средняя продолжительность жизни составляла около 40 лет, лишь четверть застрахованных доживала до семидесяти лет. С течением времени продолжительность жизни в Германии росла и сегодня составляет около 74 лет у мужчин и 80 – у женщин. Число людей, получающих пенсию, стабильно растет, в то время как рождаемость в стране падает. В 1997 г. количество пенсионеров составило около 17,9 миллионов человек, в 1998 – 18,2 миллионов, в 1999 – 18,5 миллионов. Это означает, что в будущем трудоспособному населению будет противостоять все большее количество пенсионеров. По наиболее пессимистическим оценкам, к 2030 году на одного работающего будет приходиться один пенсионер. Расчеты, проведенные немецкими исследователями, показывают, что в 2030 году для сохранения уровня средней пенсии в размере 70% страховой взнос должен составлять 25% от уровня брутто-зарплаты (против 19,3% в 2000 году).

Вообще проблема размера страхового взноса носит сложный характер. В 1957 г. он был установлен на уровне 14% и продержался 11 лет. С 1968 г. его величина стала постепенно расти и с небольшими колебаниями достигла в 1997 г. максимума – почти 21%. Это было связано, прежде всего, с конъюнктурными трудностями, а с начала 80-х гг. – с ростом и сохранением высокого уровня безработицы в стране (безработные взносов не платят). В 1984 г. впервые в истории ФРГ пенсионная система была вынуждена прибегнуть к заимствованиям, чтобы сохранить платежеспособность. Уже тогда выявились пределы возможностей финансирования образцовой с точки зрения социальной справедливости пенсионной системы.

Однако и дальнейшее увеличение взноса – не лучшее решение проблемы, поскольку оно не только натолкнется на мощное сопротивление профсоюзов, но и, как уже отмечалось, негативно скажется на международной конкурентоспособности немецких предприятий в условиях мирохозяйственной глобализации.

Другим способом решения этой проблемы могло бы быть увеличение числа плательщиков взносов. В этом ряду первой мерой является повышение пенсионного возраста. Оно позволит несколько сдвинуть баланс в сторону плательщиков взносов. Однако данная мера политически трудноосуществима, хотя некоторого сдвига не избежать. Имеются и другие способы увеличить число плательщиков. Например, привлечь не входивших

Однако все не так просто и с накопительной системой. Если при уменьшающейся численности населения количество людей, использующих накопленный капитал, превысит число плательщиков взносов, вполне может оказаться, что фонды будут слишком малыми и доход по ним будет очень низким. К тому же нет гарантии, что в условиях жесткой международной конкуренции именно германские финансовые структуры окажутся наиболее надежными и доходными. Тем самым граждане ФРГ фактически будут оказывать содействие своим конкурентам, уменьшая ресурсы капитала в собственной стране. Впрочем, если экономика страны окажется закрытой, если рынки капитала не будут либерализированы в мировом масштабе, то ограничение возможностей прибыльного (но надежного) вложения "пенсионных" денег помешает системе развиваться.

Разумеется, накопительная система подвержена разного рода финансовым рискам. В случае девальвации национальной валюты или какого-либо финансового кризиса пенсионные сбережения могут обесцениться и просто пропасть, чего не может произойти в перераспределительной системе. К тому же перераспределительная система позволяет легче преодолевать неожиданно возникающие сложные ситуации. Например, вовлечение новых федеральных земель в систему пенсионного страхования ФРГ произошло достаточно легко. При накопительной системе такая быстрая интеграция была бы невозможной.

Тем не менее риски накопительной системы можно существенно уменьшить созданием надежных институциональных механизмов правовой защиты частных пенсионных фондов. Это упразднило бы государственную монополию на средства пенсионного страхования и повысило бы эффективность их использования.

Проект пенсионной реформы, вынесенный на обсуждение правительством Шрёдера в 2000 г., в значительной степени сохраняет пока перераспределительную систему. Однако для поддержания ее работоспособности был изменен ряд принципов, чтобы вместо (или помимо) государственного попечения и пенсионного обеспечения по возрасту в рамках предприятия формировалась система собственной заботы людей о своей будущей старости.

Вокруг проекта разгорелась жаркая борьба, в которой приняли участие не только правительство и оппозиция, но и все заинтересованные стороны: профсоюзы, союзы работодателей, союзы госслужащих, объединения пенсионеров и многие другие общественные организации. В результате большинство сошлось на следующих компромиссных положениях.

Прежде всего, реформа будет носить продолжительный характер и, по расчетам, продлится до 2030 г. Установлен максимальный размер страхового взноса: до 2020 г. он не должен превысить 20% брутто-зарплаты, до 2030 – 22% (до 2003 г. предполагалось его предварительное снижение до 17,2%, причем уменьшение поступлений должно быть компенсировано доходами от "экологического налога"). Чтобы не допустить превышения этого максимума, размер пенсии будет сокращен в среднем с 70% до 67% от уровня заработной платы в стране (первоначально планировалось, как и в законе 1997 г., снижение до 64%). В результате дискуссий правительство отказалось от первоначального плана резкого снижения пенсий в 2011 г. и согласилось начать с 2011 г. последовательное сокращение индексационных выплат с целью постепенного выхода на указанную цифру. Это решение более справедливо по отношению к "молодым" пенсионерам.

По мысли Ристера и других разработчиков нового закона, снижение размера пенсии должно компенсироваться самими трудящимися путем частного страхования. Можно сказать, что перераспределительный принцип тем самым дополняется накопительной компонентой, причем размер взносов по накопительной системе должен составить 4% от номинальной заработной платы.

Однако не исключено, что это не просто "дополнение" и в ходе длительной реформы будет реализовываться постепенный переход от преобладающей страховой солидарной системы к преимущественно накопительной через частные пенсионные фонды. При этом государство намерено стимулировать частные накопления путем налоговых льгот и трансфертов в частные фонды. Но

Лица свободных профессий, ранее самостоятельно решавшие вопросы пенсионного обеспечения в рамках собственных фондов, теперь также будут охвачены обязательным страхованием. Законодатели при этом исходили из того, что многие "самостоятельные" на самом деле являются просто надомными работниками. Общая численность таких новых плательщиков составит ориентировочно четыре миллиона.

Увеличение численности плательщиков позволило снизить размер страхового взноса с 20,3% в 1998-м до 19,1% в 2001 г. и заложить основу для дальнейшего поддержания этого уровня в рамках, обозначенных в правительственной программе.

Еще одним направлением реформ является перестройка организационной структуры пенсионных ведомств. До сегодняшнего дня сохранилась система, состоящая из федерального страхового ведомства госслужащих и земельных страховых ведомств для наемных работников. Однако фактически никаких различий между условиями страхования и пенсионного обеспечения для двух категорий страхователей уже давно не существует. Количество же госслужащих возросло. В связи с этим планируется реформа этих ведомств с целью объединения двух категорий застрахованных. Вопрос состоит в перераспределении полномочий между федеральным ведомством и земельными. Наиболее целесообразным признается перенос центра тяжести на земельные органы, тогда как центральному ведомству будут поручены особые случаи, например, работа с пенсионерами, живущими за рубежом. Ориентировочный срок реорганизации намечен на 2005 год.

Таким образом, можно утверждать, что правительство избрало преимущественно эволюционный путь реформирования пенсионного обеспечения – совершенствование существующей системы. Возможно, такой подход вполне оправдан, иначе общество отвергло бы реформу сразу. Принцип перераспределения сохранен как надежная и проверенная основа, приспособленная под германские условия. Некоторое снижение размера пенсионных выплат предлагается компенсировать самим страхователям в индивидуальном (и добровольном) порядке.

Можно ли говорить о введении в ФРГ комбинированной системы страхования, покажет уже ближайшее будущее. Частичное перенесение бремени страхования на плечи негосударственных фондов пока не сопровождается введением "базовой" пенсии: размер государственных выплат зависит по