Январь 2001 года

Система пенсионного обеспечения во Франции

Янник Моро*

Пенсия является очень важным элементом в жизни французов. Право на пенсионное обеспечение по старости достигается постепенно. Благодаря росту средней продолжительности жизни пенсия позволяет после окончания трудовой деятельности еще в течение ряда лет, при хорошем состоянии здоровья, быть достаточно обеспеченным и независимым в финансовом отношении. Она образует не только основу защищенности и свободы, но и, благодаря организационным особенностям пенсионной системы, отражает профессиональную принадлежность и является прочным элементом социальной сплоченности.

Вместе с тем значительный рост числа пенсионеров вызовет в ближайшем будущем, несмотря на осуществляемые с

90-х годов реформы, определенные трудности. В настоящее время в стране ведется широкая дискуссия по поводу уровня пенсий и мер, способных обеспечить их финансирование.

Состояние системы пенсионного обеспечения сегодня

Система, организованная по профессиональному принципу

Французская система пенсионного обеспечения состоит из целого ряда режимов, организованных по профессиональному принципу. При этом на всех наемных работников частного сектора распространяется общий режим.

В 1945 году одной из задач французского плана в области социального обеспечения было создание общей и единой системы пенсионного обеспечения по старости. Однако выполнить эту задачу не удалось, поскольку оказалось невозможным сразу вывести выходящих на пенсию наемных работников на тот высокий уровень пенсии, который позволил бы осуществить объединение с существующими режимами пенсионного обеспечения.

С учетом сложившегося положения, а также неприятия этого плана в области социального обеспечения со стороны лиц, работающих не по найму, пенсионные режимы пришлось организовать на социально-профессиональной основе. Таким образом сложилась система непересекающихся режимов, при которой участие в том или ином режиме, связанном с профессиональной деятельностью, лишает заинтересованное лицо возможности выбора.

Общий режим, охватывающий большинство наемных работников частного сектора (15 млн. плательщиков взносов, то есть две трети активного населения, а также 9 млн. пенсионеров), является основной пенсионной структурой. Остальные категории наемных работников (государственные служащие, служащие территориальных коллективов и медицинских учреждений; шахтеры; работники сельского хозяйства; железнодорожники; работники государственных предприятий) относятся к специальным пенсионным режимам.

Для лиц, работающих не по найму, законом от 1 января 1948 года были созданы три автономные организации страхования по старости (для ремесленников, промышленников и коммерсантов, лиц свободных профессий). Специфический характер сельскохозяйственных профессий находит свое выражение в сохраняющейся социальной системе взаимного страхования.

Для лиц наемного труда, охваченных общим режимом, действует двухступенчатая система пенсионного обеспечения, включающая основной режим и дополнительный режим. Наряду с основным режимом, созданным в 1945 году, были также учреждены дополнительные режимы. Эти режимы, как и основной режим, являются пенсионными системами, функционирующими за счет уплаты взносов работающими. Законом от 29 декабря 1972 года было учреждено обязательное участие в дополнительном пенсионном режиме, которое ранее носило добровольный характер . Таким образом, в интересах аттестованного административного персонала в 1947 году была создана Всеобщая ассоциация пенсионных учреждений для административно-управленческого персонала, а в 1961 году - Ассоциация режимов выплаты дополнительных пенсий для неаттестованного административного персонала. Специальные режимы, распространяющиеся на наемных работников, действуют по единой схеме, как правило, охватывая как основную ступень, так и обязательную дополнительную ступень.

Эти режимы пенсионного обеспечения по старости управляются на паритетных началах и не зависят от государственного бюджета. За исключением специального пенсионного режима для государственных должностных лиц и должностных лиц вооруженных сил, режимы пенсионного обеспечения по старости управляются социальными партнерами на паритетных началах (поровну представителями профсоюзов и работодателей). Общий режим системы социального обеспечения включает 16 региональных касс, объединенных в рамках Национальной кассы страхования по старости лиц наемного труда. Управление на паритетных началах распространяется так-же, как правило, на дополнительные режимы, в которых социальные партнеры обладают самыми широкими полномочиями. Даже в тех случаях, когда режимы пенсионного обеспечения по старости находятся под автономным управлением, основные правила пенсионного обеспечения устанавливаются законодательными органами, а баланс доходов и расходов социального обеспечения ежегодно представляется в парламент в рамках законопроекта по финансированию системы социального обеспечения.

Существует два основных типа режимов пенсионного обеспечения по старости: режимы, основанные на ежегодных взносах, и режимы, основанные на расчетных баллах. В режимах, основанных на ежегодных взносах, расчет пенсии производится по продолжительности страхования (по годам или кварталам). По этой схеме функционируют почти все основные и специальные режимы для наемных работников государственного сектора. В режимах, основанных на расчетных баллах, плательщик взносов в течение своей трудовой жизни набирает баллы, которые рассчитываются исходя из суммы уплаченных взносов. Почти все дополнительные режимы функционируют по этой схеме. За существенным исключением дополнительных режимов для наемных работников, большинство режимов являются таким образом режимами, основанными на ежегодных взносах.

Прежде всего - принцип солидарности

Французская система пенсионного обеспечения по старости в основном функционирует за счет взносов, выплачиваемых работающими. Она основана на солидарности поколений. Взносы из заработной платы выплачиваются совместно лицами, работающими по найму, и работодателями. Эти взносы обеспечивают выплату пенсий пенсионерам как по основному режиму, так и по дополнительным режимам. Создание накопительных фондов пенсионного обеспечения, существующих для различных категорий трудящихся (для ремесленников и коммерсантов, для образования добавочных дополнительных режимов на некоторых предприятиях), обычно является добровольным и не имеет большого значения.

Принцип солидарности действует на нескольких уровнях:

- в рамках каждого пенсионного режима он обеспечивает оплату периодов вынужденного перерыва в работе (болезнь, беременность, безработица и т. д.) и гарантирует минимальный уровень пенсии независимо от общей суммы пенсионных взносов;

- на межрежимном уровне были введены механизмы финансовой компенсации, позволяющие учитывать демографические особенности. Так, режимы, в которых число плательщиков взносов сократилось до минимума из-за спада деловой активности в конкретном секторе, например в угольной промышленности, получают финансовую компенсацию за счет режимов с положительным демографическим балансом;

- на национальном уровне государством предоставляется помощь некоторым пенсионным режимам, имеющим структурный дефицит (работники сельского хозяйства, моряки, шахтеры и т. д.). Кроме того, начиная с 1993 года расходы на доплаты к пенсиям, не покрываемые пенсионными взносами или не соразмерные с выплаченными пенсионными взносами, оплачиваются на постоянной основе из Фонда солидарности по старости.

Пенсионерам обеспечивается надежный уровень финансовой независимости

Чтобы получать полную пенсию в рамках общего режима, работник должен достичь пенсионного возраста в 60 лет и иметь подтверждающий документ о выплате страховых отчислений в течение 40 лет. Аналогичные правила распространяются на ремесленников и коммерсантов.

В других режимах действуют свои правила выхода на пенсию. В государственном секторе наемные работники должны выплачивать страховые взносы в течение 37,5 лет, а в случае выполнения ими тяжелых работ они могут прекращать трудовую деятельность, не достигнув 60 лет. Размер их пенсий такой же, как и у наемных работников частного сектора.

Уровень пенсий позволяет обеспечить финансовую независимость пенсионеров. Исследование по поколению пенсионеров, родившихся в 1926 году и выработавших полный трудовой стаж, показывает, что уровень пенсий наемных работников частного сектора составляет в среднем 85% от их прежнего чистого заработка: 100% - у низкооплачиваемых работников и 65% - у высокооплачиваемых работников.

Ожидаемые трудности

В связи с происходящими демографическими изменениями режимы пенсионного обеспечения столкнутся с серьезными финансовыми трудностями, если уже начатые реформы не получат своего дальнейшего развития. Анализ этих трудностей содержится в ряде сообщений и сопровождается соответствующими финансовыми расчетами. В обществе идет дискуссия по проблемам совершенствования пенсионной системы.

Рост числа пенсионеров

Значительное увеличение числа пенсионеров будет происходить в результате совокупного воздействия двух факторов:

- поколения, родившиеся в период демографического взрыва, будут подходить к пенсионному возрасту начиная с 2005 года. И если сейчас приток новых пенсионеров составляет 600 тыс. в год, то с 2005 года их число превысит 800 тыс.;

- увеличение средней продолжительности жизни повлечет за собой увеличение срока пребывания на пенсии. Если для родившегося в 1910 году пенсионный период составлял в среднем 10 лет, то для родившегося в 1940 году пенсионный период составляет в среднем 20 лет. Рост средней продолжительности жизни будет продолжаться. К 2040 году средняя продолжительность жизни может достигнуть 81 года для мужчин и 89 лет для женщин. Это увеличение означает и увеличение средней продолжительности жизни после 60 лет. Таким образом, воздействие фактора роста продолжительности пребывания на пенсии усиливается.

Взаимодействие этих двух факторов приведет к увеличению числа пенсионеров в период с 2000 по 2040 год: число лиц в возрасте старше 60 лет увеличится на 10 млн. при общей численности населения в настоящее время 60 млн. человек.

Снижение коэффициента рождаемости

При наблюдающемся с 60-х годов снижении коэффициента рождаемости увеличение числа пенсионеров не будет компенсироваться ростом самодеятельного населения.

Снижение рождаемости - общее явление для всех европейских стран. В Германии и Италии среднее число детей на одну женщину составляет менее 1,5. Снижение рождаемости во Франции не столь выражено; однако среднее число детей на одну женщину имеет тенденцию к сокращению с 2,5 в 1965 году до 1,8 в настоящее время.

Это явление тем более ощутимо, что продолжительность трудовой жизни уже в течение ряда лет имеет тенденцию к сокращению в связи с тем, что, с одной стороны, молодежь позднее выходит на рынок труда (увеличение продолжительности обучения, безработица), а с другой стороны, в связи с тем, что наблюдается все более ранний уход с рынка труда. Это явление отмечается во многих странах. Во Франции оно носит весьма выраженный характер. Показатель экономической активности пожилого населения относительно низок. В возрастной группе 55-65 лет число работающих составляет 37%. Если учесть, что в этой возрастной группе безработица составляет 9%, то число фактически занятых по возрастной группе 55-65 лет составит 34%. В возрастной группе 60-64 лет уровень занятости составляет лишь 10,1%.

Рост процентной доли пенсионеров

Подобная ситуация приведет к росту процентной доли пенсионеров. Число лиц в возрасте старше 60 лет составляет в настоящее время во Франции 40% населения в возрасте от 20 до 59 лет. В 2040 году их доля достигнет 71%, если коэффициент фертильности сохранится на уровне 1,8 ребенка на одну женщину.

Если допустить, что постепенно удастся вернуться к полной занятости при ныне действующих правилах пенсионных режимов, то доля расходов на пенсионное обеспечение в национальном богатстве (ВВП) может вырасти с 12,6% в 2000 году до 14,3% в 2020 году и до 16,7% в 2040 году. Иными словами, в период с 2000 по 2040 год бремя расходов на пенсионное обеспечение может еще увеличиться примерно на 4 пункта ВВП. Вместе с тем снижение уровня пенсионных отчислений приведет к нарушениям во всех пенсионных режимах: до 2005 года - в режиме для государственных служащих, к 2010 году - в общем режиме и к 2015 году - в дополнительных режимах.

Проводящиеся реформы и дискуссия о будущем

В течение 90-х годов во Франции были проведены широкомасштабные реформы. Однако эти реформы не могут обеспечить долгосрочную сбалансированность системы социального обеспечения.

Чтобы понять, в каком состоянии находится дискуссия по этому вопросу во Франции, целесообразно объяснить, как она проходила после появления в 1991 году Белой книги.

Первые исследования, первые реформы

После выхода в 1991 году Белой книги о пенсиях, в которой рассматриваются сложные перспективы режимов системы пенсионного обеспечения, была начата в соответствии с законом от 22 июля 1993 года первая крупная реформа общего режима:

- продолжительность выплаты страховых отчислений, дающих право на получение полной пенсии, постепенно в течение десятилетнего периода увеличивается с 37 до 40 лет; этот переход должен быть завершен к 2003 году;

- средняя заработная плата, являющаяся базой для расчета пенсии, исчисляется отныне по 25 лучшим годам трудовой деятельности, а не по 10 лучшим годам, как прежде; переходный период должен быть завершен к 2008 году;

- годовые выплаты, по которым рассчитывается средняя заработная плата, перерассчитываются по индексу потребительских цен, а не на основании общих изменений заработной платы, как это было прежде;

- ежегодно проводится перерасчет пенсии по индексу потребительских цен, а не на основании общих изменений заработной платы, как это было прежде.

В период с 1993 по 1996 год социальные партнеры заключили соглашения об обязательных дополнительных режимах. Этими соглашениями предусматриваются небольшой постепенный рост взносов и снижение уровня пенсий по отношению к заработной плате.

Эти обе реформы уже серьезным образом влияют и будут влиять на уровень пенсий.

Хотя покупательная способность пенсий (без учета социальных взносов) продолжает расти в связи с выходом на пенсию поколений, получавших более высокую заработную плату, этот рост явно замедлился. Однако в 2001 году социальные партнеры смягчили меры в отношении снижения уровня пенсий.

Тем не менее в условиях безработицы влияние увеличения продолжительности выплаты взносов остается незначительным.

Эти первые реформы не сняли озабоченности. Цели в отношении уровня пенсий попрежнему не ясны, и сбалансированность на период после 2010 года не обеспечена. Вместе с тем начатые реформы являются важным этапом в развитии режимов пенсионного обеспечения.

К новым реформам

Доклад Шарпена. В мае 1998 года премьерминистр поручил генеральному комиссару планирования Жану-Мишелю Шарпену подготовить первый доклад о состоянии режимов пенсионного обеспечения. В 1999 году после согласования с социальными партнерами, которое, однако, не привело к консенсусу, Ж.-М. Шарпен представил премьерминистру обширный доклад, в котором предлагалось несколько направлений анализа и подчеркивалась, в частности, целесообразность увеличения продолжительности периода выплаты взносов до 42,5 лет.

Речь премьер-министра от 21 марта 2000 года. С учетом перспектив французских режимов пенсионного обеспечения премьер-министр изложил взгляды правительства в отношении французской системы пенсионного обеспечения и условий проведения реформы. Позиция правительства определяется стремлением сохранить в будущем систему пенсионного обеспечения, функционирующую за счет отчислений от заработной платы работающих. Это стремление основано на двух убеждениях, пользующихся широкой поддержкой во Франции: принцип пенсионного обеспечения за счет выплаты взносов работающими является основой солидарности поколений и солидарности внутри одного поколения; режимы, опирающиеся на указанный принцип, позволили обеспечить пенсионерам достойный уровень жизни. Эта позиция правительства определяется пятью принципами: согласование подходов при разработке и постепенность в осуществлении мер; уважение многообразия и самостоятельности режимов; достижение большей справедливости и более прочной солидарности пенсионных режимов, которая может выражаться в постепенном сближении продолжительности периода выплаты взносов государственными служащими с продолжительностью периода выплаты наемными работниками в частном секторе; введение более гибких форм, с тем чтобы полнее учитывать выбор отдельного работника; нейтрализация демографических изменений путем создания Резервного фонда, с тем чтобы правильно распределить нагрузку между поколениями.

В 1999 году был создан Резервный пенсионный фонд. В этот фонд предполагается выделять ежегодно около 30 млрд. франков до 2020 года. Таким образом, к этому сроку в фонде будет сосредоточено 1000 млрд. франков. В дальнейшем из фонда будут перечисляться средства в режимы системы пенсионного обеспечения, с тем чтобы содействовать их устойчивости и смягчить финансовое бремя, связанное со старением населения.

Декретом от 10 мая 2000 года был учрежден Совет по разработке пенсионной политики, что представляет собой шаг вперед в деле подготовки реформ:

- в состав Совета входит 32 члена: 16 представителей от социальных страхователей и работодателей, 3 депутата и 3 сенатора, 4 представителя государства (генеральный комиссар планирования, генеральный директор главного управления администрации и государственной службы, директор управления социального обеспечения и директор бюджетного управления), председатель Национального союза ассоциаций семей, заместитель председателя Национального комитета пенсионеров и лиц пожилого возраста, а также 4 общественных деятеля, обладающих необходимыми компетенцией и опытом;

- на него возложены следующие задачи: анализировать текущее финансовое положение и перспективы эволюции режимов пенсионного обеспечения; определять условия, необходимые для обеспечения их финансовой жизнеспособности; следить за слаженным функционированием пенсионной системы, основанной на принципе выплаты взносов работающими, обеспечивая солидарность режимов и соблюдение справедливости;

- в декрете указывается, что Совет по разработке пенсионной политики может вносить предложения и должен представлять обобщенный доклад премьер-министру не реже одного раза в два года.

Создание этого органа означает изменение методов работы. Принятие решений, естественно, попрежнему остается в компетенции государства и социальных партнеров, однако этим положено начало постоянной аналитической работе и регулярному прогнозированию. Первый доклад Совета по разработке пенсионной политики будет представлен осенью 2001 года. Но еще до представления доклада Совет на открытом симпозиуме настоятельно подчеркивал необходимость проведения политики обеспечения занятости пожилых наемных работников, с тем чтобы придать устойчивость режимам системы пенсионного обеспечения.

Между государством и социальными партнерами ведется диалог в интересах выработки политики в сфере занятости, способствующей повышению показателя активности населения. С 1997 года повышение показателей активности населения является целью Европейского союза, подтвержденной на саммите в Лиссабоне. Задача состоит в том, чтобы к 2010 году поднять этот показатель с 61% до 70%. В разных европейских странах принимаются или предусматриваются меры в рамках руководящих принципов обеспечения занятости, которые привели в каждой стране к принятию национальных планов содействия занятости. В июле 2001 года этот вопрос наряду с двумя другими был включен в тематику социального диалога между государством и социальными партнерами.

К осени 2001 года французы располагают пенсионной системой, обеспечивающей им достойный уровень пенсии. Началась широкая дискуссия о последующих реформах после реформ

90-х годов и создан Резервный фонд, намечается ряд изменений в пенсионной политике (меры в области занятости, трансферты и повышение взносов, гармонизация и, вероятно, увеличение продолжительности периодов выплаты взносов).

Дискуссия должна быть продолжена, с тем чтобы ответить на озабоченность французов, ожидающих решений об уровне пенсий и опасающихся тех мер, которые должны быть приняты в целях восстановления сбалансированности режимов пенсионного обеспечения. Эта дискуссия затрагивает важнейшие вопросы: какой уровень пенсий следует обеспечить? Какую политику следует проводить для обеспечения сбалансированности? Следует ли принимать меры для обеспечения большего равенства между плательщиками в различных режимах? Поставлен также вопрос о том, следует ли уделять больше внимания пенсионным фондам. Многие хотели бы, чтобы в результате этой дискуссии так или иначе был разработан ясный проект относительно уровня пенсий и направленности намечаемых мер, но чтобы при этом реформы непременно носили весьма прогрессивный характер.

---

* Янник Моро - государственный советник, председатель Совета по разработке пенсионной политики.

Оценки, содержащиеся в данной статье, отражают точку зрения ее автора.

--------------------------------------------------------------------------------------------

Источник: http://ambafrance.ru/rus/looks/france_today/Pension.asp