Стенограмма выступления

Председателя Правления Пенсионного Фонда России

Михаила Юрьевича Зурабова

на конференции "Пенсионная реформа: пути практической реализации"

3-4 апреля 2003

Москва

гостиница Марриотт Гранд Тверская

Уважаемые участники, основная проблема любого докладчика, понять какая роль отводится ему на конференции. Мне кажется что выступление Александра Петровича относится в категории выступления общественного обвинителя, я - отвожу себе роль близкую обвиняемому, вы - присяжные заседатели, а Михаил Эгонович - он будет жестче, скорее всего прокурор.

Как выступал Починок, он выступил действительно как общественный обвинитель, его роль заключается в том, что конечно ему хотелось бы чтобы было лучше, но он в принципе знает как тяжело живется обвиняемому, и он готов признать, что то-то из того что сделал обвиняемый сделал бы о он окажись он на его месте. Конечно А.П., хотелось бы чтобы реформа шла быстрее, как он считает поскольку одним из участков работы за который отвечает А.П. - развитие негосударственных

пенсионных фондов, а с другой - коллега по социальному блоку, причем в условиях когда мы осиротели и у нас нет Матвиенко, которая могла каким либо образом интегрировать нашу позицию и представлять ее как единое целое, он пытается выступить как, если не близкий родственник. То во всяком случае, в некотором смысле член семьи, но я имею ввиду, не ту семью, о которой вы все подумали. Поэтому выступаю в роли человека, который, если бы задержался до конца конференции, то услышал бы массу неприличного, и я допускаю несправедливого, я попытаюсь более отчетливо доложить свою позицию, из того что было сделано в последние полтора года. Прежде всего, я хотел начать с напоминания того, в каком состоянии находилась пенсионная система в дореформенный период, я вовсе не предполагаю, что вас заинтересуют цифры задолженности или чисто финансовые показатели. Основное что характеризовали пенсионную систему, это то что называется пенсионная формула и распределительный принцип формирования доходов и расходов, обязательств пенсионной системы, абсолютно исчерпала себя, когда мы начали эту реформу проводить. в чем причина? Не в особенностях и запутанности законодательства. Причина в другом. Попробую с минимальными использованием слайдов пояснить ее.

Пенсионная формула, то есть принцип по которой назначалась пенсия звучал так "вы имели право получить определенный процент от утраченного заработка от 55% до 75% в зависимости от стажа вашей работы" и в этом смысле она была очень понятной. И в этой пенсионной формуле существовали ограничения: во-первых ограничения по периоду наблюдения, то есть в какой период берется тот самый заработок, в который определяется пенсия, законодательство определяло этот период как 2 года или 5 лет. Наверно в период более стабильный, прежде всего который мы с вами проходили десятилетия, социалистический период, когда размер заработной платы рос у человека постепенно и в каждый конкретный момент времени ему предшествовал какой-то заработок, коррелируемый с тем, который он получал в настоящей момент логика принятия в качестве основы для наблюдения последние 2 года была - человек достигал какого-то определенного уровня и исходя из него надо было рассчитывать его пенсию. Но в нынешний период такой подход грешил очень серьезными изъянами, связанными с тем, что доходы населения и зарплата, в зависимости от места работы, особенно в период реструктуризации экономики колебалась весьма значительно. Кроме того сейчас существует масса возможностей, которых не было ранее, которые позволяют в достаточно короткий период показывать высокий уровень дохода, высокую зарплату. Поэтому, в этой системе, существовали ограничения либо по размеру пенсии это было в законе 1991 года, когда вы моли получать 3 минимума пенсии - это был максимум который вы могли получить, напомню, что в момент

проведения реформы, вот этот минимальный размер пенсии в РФ составлял 185 рублей. А вторая пенсионная формула, которая была введена в 1997 году, она в своей логике была очень похожа на формулу 1991 года, но там была введена коррекция, учитывался заработок в непосредственном виде, но он также ограничивался, и вы могли получить 55% утраченного заработка, если вы уходили в 60 лет мужчина, имею 25 лет стажа, могли получить 55 % от средней заработной платы, которая была

ограничена некой средней заработной платой по стране, которая утверждалась правительством, су четом поправочного коэффициента 1,2. Так вот это значение составляло 2003 рубля. Таким образом, любой гражданин РФ не зависимо от размера его заработка, достигавший пенсионного возраста мог получить пенсию в размере равном прожиточному уровню пенсионера. Когда я принимаю участие в дискуссиях, и уверяю вас, что в этих дискуссиях задействованы куда как менее доброжелательный

контингент, нежели вы, и даже эти люди соглашаются с тем, что пенсионная система, как система социального страхования на тот момент себя абсолютно исчерпала. Она превратилась в систему социального вспомоществования. То есть она получалась как пособие по старости. Почему это было пособие по старости? Потому что размер заработка у подавляющей части населения уже давно превышал вот эти 2003 рубля. Откуда же тогда эта цифра возникла? И вот это сердцевина проблемы. Дело в том что пенсионная система действовала в условиях так называемых налоговых платежей.

Природа всех платежей в пенсионный фонд носила налоговый характер. Что такое налоговый платеж - это индивидуальный безвозмездный платеж, и с одной стороны работодатель платит или не платил, а с другой стороны абсолютно независимо от платежной дисциплины работодателя возникали обязательства пенсионной системы, поскольку обязательства пенсионной системе возникали исходя из начисленной заработной платы работнику, и в 1997 году начался крах этой системы. Она усилиями

менеджеров которые начали в ней работать с 1999 года, была приведена в ситуацию когда доходы были сбалансированы в расходами, но она стала абсолютно бессмысленной для работающих потому, что с 1997-98 годах размер задолженности по страховым взносам вырос более чем на 90 млрд. руб., тех денег, а при этом обязательства пенсионной системы, я имею ввиду определение размера пенсии исходя из заработной платы, никак не изменились, заработная плата начислялась, иногда она

даже выплачивалась, формировались обязательства, одновременно с этим был дефицит средств. И таким образом вот этот гигантский разрыв который возник между средней заработной платы в экономике в основной ее части и той заработной платы которая учитывалась при назначении пенсии, а это был результат того, что платежи, которые выплачивались в пенсионную систему были налоговыми по своему характеру, привела к ее фактическому банкротству. То есть пенсионная система не была банкротом в финансовом смысле, она была банкротом в смысле банкротства ее функций как системы социального страхования, она превратилась с систему социального

вспомоществования, а дальше был вопрос такой, который мы с Михаилом Эгоновичем обсуждали, я могу уже об этом говорить без особых секретов, потому что время прошло, взаимные покусывания они заросли, но я думаю он подтвердит тот факт, что он являлся сторонником того, чтобы не модернизировать эту систему вообще. Если эту систему в распределительной части не модернизировать, не модернизировать пенсионную формулу, которая лежит в основе, то через какое-то время, в силу того что заработная плата, как я говорил росла достаточно быстро, все кто уходил на

пенсию, и удельный вес, тек кто выходил на пенсию с заработком максимально учитываемым становился все больше и больше и элементарные расчеты показывали, что к 2007 году вот эта часть была бы совершенно одинаковая для всех. Она превратилась бы в плоскую, что бы это означало? Это означало, что к 2007 году, то что выплачивала бы государственная пенсионная система, было бы пособием, и выплачивалось бы в одинаковом размере для всех граждан РФ, а отчисления на эту бы

систему носили налоговый характер. Три признака: налоговый характер, одинаковый размер, условие - достижение пенсионного возраста. Следовательно - это есть ничто иное как функция социального

обеспечения в системе социального страхования. Это функция должна выполняться и в модели, которая обсуждалась в наших дискуссиях М.Э. придерживался следующей позиции, но вы знаете, потому что я должен предположить сразу, что выскажет прокурор в мой адрес, то поскольку мне уже проблеме прокурора выступить не удастся, то забегая вперед, и пытаясь защитить себя от тех вопросов, и возможных претензий, которые будут потом высказаны. А М.Э., говорил, о том, что у нас должен был быть введен только новый накопительный элемент, должен по сути дела и характеризовать дифференциацию пенсии и от нее должен зависеть дифференцируемая составляющая пенсии. Т.е. эта государственная пенсионная система которая должна была умереть в виде функции социального страхования, она должна была выплачивать пенсии в едином размере для всех, а накопительную часть должна была выполнять роль страховой компоненты системы пенсионного обеспечения-страхования. И то, что нам удалось согласовать: мы соглашаемся с введением накопительного элемента, самое главное, мы модернизируем систему государственного пенсионного страхования, и сделаем ее более адекватной нынешнему состоянию, это не вопрос

вкуса. Дело в том, что если вы предполагаете решить проблему низкой пенсии сегодняшних пенсионеров, и изменить в лучшую сторону пенсионное обеспечение тех кто на пенсии сейчас, это люди с крайне низкими доходами, то нужно искать дополнительные источники, эти дополнительные источники, могут возникнуть как следствие того, что растет заработная плата, как следствие того, что мотивация в пенсионной системе меняется. И мы пытались модернизировать пенсионную систему

так, чтобы изменить мотивация, чтобы появилась заинтересованность граждан, к тому чтобы работодатель уплачивал за низ страховой взнос. Дальше возникала чрезвычайно сложная юридическая проблема, и если спросить у меня, что я бы считал прорывным решением, с точки зрения юридической техники, то это конечно введение налогового вычета, ведь проблема которая существовала у нас на тот момент этот платеж должен быть обязательным , но вместе с тем он не должен быть налоговым. Посмотрите какая конструкция. Платежи на обязательное страхование должны быть обязательными, следовательно они должны администрироваться, но в том случае, если вы их начинаете администрировать, а налоговое администрирование предполагает без акцептное списание, то выгодоприобретатель всегда вам скажет, что средства не поступали, - это некачественное исполнение функции администрирования государством, и вы наступите точно на грабли которые были в 1997-98 году. И конструкция поэтому должна была быть такой, какой она в конечном счете и получилась, у нас единый социальный налог уплачивается в размере 28%, и никто не поменял ставку, но страховые взносы которые управляются на социальное пенсионное страхование, являясь налоговым вычетом, дают возможность редуцировать ее до 14%, и соответственно в связи с изменением регрессии и ее тарифы меняются в зависимости от размера заработной платы. Итак, это была методологическая находка, которую нам удалось реализовать выстроив систему следующим образом, в том случае, если это налоговые платежи, то государство реализует свои обязательства перед каждым гражданином едином размере, в не зависимости от его заработка и вне зависимости от того выполнил ли работодатель или нет свои обязательства по единому соц. налогу. Более того нам удалось те средства включить в состав федерального бюджета, знаете есть такие детали, которые в последствие оказывают фундаментальное влияние на

последующие решения и дальнейшее развитие в том числе и системы социального страхования. То что мы включили соц.налог в состав федерального бюджета сейчас дает возможность ставить вопрос о снижение его ставка, потому что снижение ставки всегда приводит к необходимости ответить на вопрос, а каким образом будут компенсироваться выпадающие доходы? И после того как обязательства пенсионного фонда в базовой части пенсии были распределены или переданы государству. Это дало нам возможность ставить вопрос о том, что в случае снижения ставки доходы будут компенсироваться потому что размер обязательств не уменьшится, и точно также было

сложно прописать порядок того, как будут меняться эти обязательства. Потому что к уменьшению поступлений, как следствие налоговой политики, может привести к тому, что базовые пенсии, те гарантии могут расти не с тем темпом, которой основной части населения хотелось, и значит надо искать источники дохода, которые не могут быть найдены в самой пенсионной системе, они должны быть найдены в государственном бюджете или у государства в целом. и таким образом мы ответили на вопросы, которые всегда беспокоили пенсионеров, почему пенсия должна зависеть, речь о

базовой, от доходов пенсионной системы или скажем от уровня заработка в стране, что в логике является совершенно нормальным, в логике социального страхования, а не социального обеспечения. Мне нравится та модель которая построена, она абсолютна без изъянов. Вы со временем разберетесь в этом и согласитесь с той оценкой, которую я ей сейчас даю. Есть следующее обстоятельство, мы пытались сконструировать машину при этом мы не пытались ответить на два вопроса, с какой скоростью будет эта машина двигаться, какое количество людей она повезет и куда она поедет. Мы выступали как конструкторы, мы говорили, что если вы хотите довести базовую

пенсию до прожиточного уровня пенсионера, то у вас есть возможность не деформировать ту пенсионную систему ни коим образом. Почему в последнее время не поставить вопрос о снижение ставки подоходного налога, а увеличить размер отчислений на накопительную часть, возможно увеличив отчисления на накопительную часть, потому что эта также самая проблема выпадающих доходов из системы, ведь вы прекрасно понимаете, что вот эти темпы с которой мы сейчас начинам формировать накопительную часть и персонифицировать ее, они конечно зависят от того насколько пенсионный фонд сегодня может справится с текущими обязательствами по финансированию пенсий тем, кто уже ее получает. Если вы увеличите размер этих отчислений, то возможности для индексации пенсий, и возможности для финансирования текущих обязательств у нас будут уменьшены. Поэтому очень большой и серьезный вопрос стоит, ли снижать ставку единого социального налога, так как это предлагается. Потому что у меня в этом случае нет уверенности в том, что снижение ставки единого социального налога приведет к тому, что эти деньги останутся у работодателя и эти деньги повысят уровень заработной платы или уровень социальной защищенности работника. А если следствием этого окажется что это увеличит размер предпринимательского дохода, или что еще хуже может оказаться перераспределенным в пользу естественных монополий, которые продолжают доминировать на рынке тарифов и услуг, и поэтому являются фактором косвенного налогообложения, достаточно относительно небольшого неконтролируемого роста тарифов, что будет оставлено от снижения единого социального налога у работодателя будет перераспределено в пользу этих корпорация. Поэтому здесь обсуждение вопроса верный ли это путь или может надо думать о других вариантах, например об увеличении размера отчислений в виде платежей на социальное страхование, не определяя до конца и предоставляя гражданам право выбрать какой вид страхования для них является более приоритетным и предоставляя человеку и работодателю налоговый вычет, может оказаться даже более эффективным. меня вы знаете ситуация с высокой нагрузкой на фонд оплаты труда кажется чересчур политизированной. Я знаю конкретных людей которые эту идею еще на том этапе, когда она только начинала обсуждаться на том этапе очень конкретно продвигали и ситуация экономическая настолько быстро меняется, что мне кажется есть причины которые заставляют стремится к принятию этого решения как можно быстрее. Теперь второй вопрос о том, пробуксовывает или нет пенсионная реформа. Я возможно опять выскажусь не в русле тех заявлений которые совсем недавно были сделаны, может прокурор меня поправит. С моей точки зрения никакого пробуксовывания нет, это не так следствие того, что какое то постановление опоздало с принятием на 15 дней. нет я вам объясню, в каком случае возникло бы пробуксовывание, пенсионному фонду РФ за прошлый год надо разнести по индивидуальным счетам 71 млн. человек 246 млрд. руб., вот вы не представляете себе масштаб этой задачи, при том, что умелыми не технологическими решениями которое принимало государственная дума в последние годы в отношение движения этих финансовых средств мы имеет три источника информации: данные казначейства, которые не совпадают с данными налогового органа и не совпадают с данными которые передает нам работодатель с данными персонифицированного учета. И не одно из ведомств казначейство вместе с налоговыми органами не считает, что это вообще их проблема. И не смотря на то, что 2 года на совещании в правительстве ставили вопрос о необходимости наладить нормальный информационный обмен и заставить такие организации как налоговый орган и казначейство выверить все эти цифры, этого сделано не было. А мы это должны все разнести по индивидуальным счетам, мы должны будем отправить с течении трех месяцев 36 млн. уведомлений форматом А4. При том что российская почта технологически этого сделать не может, а ставка которую они у нас запросили за одно отправление 6-60, при том что печать мне будет стоить 2-48. Поэтому уважаемые друзья, конечно прокурор как общественный обвинитель абсолютно прав, но надо войти и в положение подсудимого. Пенсионная система сейчас мне лично напоминает больше не собес, который был раньше а завод, потому что по объему информации, которую мы ежедневно прокачиваем, возможности которые мы должны предоставить застрахованным лицам, а эти возможности после рассылки информации будут заключаться в том, что к нам будут поступать заявления граждан, а заявления как таковые обязательно должны быть заверенные, а у нас в отличие от банковского учреждения нет образца подписи гражданина. Значит нам нужно создавать сеть трансферт агентств, которые будут подтверждать подписи граждан и с использованием электронно-цифровых подписей, потому что в ручную работу невозможно, а затем при этом нам нужно осуществить разноску доходов, которые мы получаем, а потом нам придется на тот момент когда гражданин подаст заявление прокотировать его вложения в пенсионную систему, затем у нас есть задача выйти из пакета в котором мы сейчас находимся в настоящий момент, таким образом чтобы не сломать рынок, и чтобы на момент продажи у нас не произошло изменение стоимости в сторону уменьшения. Не смотря на то, что уже сейчас есть про котированные размер обязательств, размер который записан на индивидуальном счете, затем на надо это передать управляющим компаниям, в государственные пенсионные фонды, которые должны вестировать, но так, чтобы в момент их выхода уже непроизошло коллапса на рынке. Поэтому уверяю вас дело не в постановлениях. Все обстоит хорошо, и у нас нет никакого сомнения в том, что мы со всеми этими задачами стравимся. Михаил Эногович будет говорить вам о том, что необходимо доработать, в каких вопросах нам надо договориться о нашей позиции, но еще раз хочу подчеркнуть, что основные проблемы носят технологический характер и не в постановлениях дело.

Эти технологические проблемы с ходу не решишь, потому что если сегодня работодатель отказывается мне представить данные на пенсионера, который вышел на пенсию, так называемое СЗВ-4, которую он должен предоставлять в связи с тем. Что он уже уплатил средства в пенсионный фонд в 2003 и расчет пенсии должен быть осуществлен в учетом поступивших взносов в этом году, то пенсию я ему назначить не могу. Чтобы я не пытался предпринять. И чтобы принудить работодателя сдать эту информацию, несмотря на то что это его работник, для меня сегодня секрет. Поэтому нам нужен год, может быть чуть больше, чтобы такого рода технологические проблемы были решены. Более того, хочу вам сказать, несколько недель назад в С.- Петербурге и в Томске - несколько дней назад, президенту показывали практическую возможность входа в базу пенсионного фонда через пластиковую карточку любого банка, с возможностью получения выписки, и возможностью принятия решения о выборе управляющей компании. Поэтому может быть внешне мы выглядим неказисто,

но очень большие изменения произошли в пенсионной системе. И уровень его технологического развития такова, что не случайно состоялось решение о том, что пенсионная система будет в том числе обслуживать систему социального страхования по целому ряду аспектов.

Я хотел бы 2 слова сказать о медицинском страховании пенсионеров, возможно это не так важно для этой аудитории, но важно для того в каком мы направлении движемся в целом. Так вот увеличение размеров попадающих доходов в пенсионную систему по разным причинам. То ли из-за увеличения отчислений на накопительную часть, то и снижение ставок налоговой нагрузки, конечно приводит к тому, что зарплаты начинают расти существенно быстрее, чем индексация пенсий. Это наверное неизбежно, хотя нам это все не нравится, хотя мы к этому относимся как к неизбежному, мы также понимаем, что рост доходов населения будет видоизменять всю систему социального страхования, поскольку расходы по социальному страхованию или по со-финансированию социальных расходов будет все больше и больше включаться бюджеты домохозяйств. Уже сейчас большая часть населения софинансирует медицинскую помощь, целиком перекладывая на себя расходы по приобретению финансовых средств. Хотя если вдуматься при 65% на российском рынке импортных лекарственных средств ни в одной стране Европы ни один гражданин за счет собственных средств лекарственные средства не приобретает. Это всегда считается очень дорого, кроме России в которой человек это приобретает не в рамках системы страхования, какая бы она не была, частная ли государственная, а за счет именно своих доходов. И при этом ни в каких приоритетах в организации это не рассматривается. Хотя есть очень простые темы, болезненные для населения, которые нужно решать просто в первоочередном порядке. Так вот старшее поколение также вовлечено в систему неформальных платежей за медицинскую помощь. Почему это происходит? Потому что вся технология финансирования в РФ до недавнего времени и сегодня, не смотря на то, что медицинское страхование как таковое существует, построено на финансирование не за медицинскую помощь, а финансирования сети. И если вы средств на сеть не додали, а обычно вы выбиваете эти средства у

финансирующего органа каким является министерство финансов региона или РФ, то этот скрытый соплатеж возникает по факту того, что лечебное учреждение не дофинансировано во первых, а во-вторых неопределенно а за что же собственно государство заплатило. Потому что 41 статья конституции говорит о возможности получения бесплатной медицинской помощи в государственном муниципальном лечебном учреждении, при этом никто не задается вопросом, за что человек платит

этом государственном муниципальном лечебном учреждении. Поэтому то, что мы пытаемся ввести медицинское страхование пенсионеров - мы хотим решить коллективную задачу и хотим исключить неформальные платежи населения, прежде всего старшего поколения и хотим четко определить, что такое стандарт оказания медицинской помощи. За что платит государство, за какие группы декретированного населения или неработающих граждан, кто платит и за кого платит работодатель и мы должны определиться в какие сроки гражданину будет предоставлено право сделать то же самое, что он формально получил в системе пенсионного страхования - отказаться от услуг государства. Если вы попробуете ответить на вопрос с какой скоростью вы можете отказаться от финансирования лечебных учреждений. То ответ на этот вопрос надо давать с учетом того, когда государство и здравоохранение сможет адаптироваться к новым экономическим условиям. Если вы отказываетесь

финансировать лечебные учреждения и начинаете финансировать медицинскую помощь, вы должны четко описать какую медицинскую помощь вы финансируете и вы должны выстроить систему контроля за качеством, за соответствием и контролем за объемами этой помощью. И поскольку здравоохранение никогда бы не пережило, если бы сейчас в этот бы процесс было бы вовлечено все население, а пенсионеры на сегодняшний день составляют порядка 30-35% от населения РФ, хотя им окалывается помощь более чем в 50% случаев, мы думаем, что введение страхования для этой категории как отдельной программы позволит в течении 2003-2004 адаптировать систему так, чтобы с 2005 года появились ровно те же самые возможности, которые появляются у граждан в системе государственного пенсионного страхования, имеется ввиду возможность выбрать управляющую компанию, что это произойдет довольно быстро, хотя вы все вы подозреваете меня в обратном.

Источники:

http://www.pensionreform.ru - Лаборатория пенсионной реформы

http://events.vedomosti.ru - Отдел конференций газеты "Ведомости"