При работе с клиентами в области пенсионной политики Всемирный Банк занимается пятью основными вопросами: (1) финансирование в краткосрочной перспективе; (2) жизнеспособность в долгосрочной перспективе; (3) воздействие на экономический рост; (4) достаточность и другие вопросы распределения; (5) политический риск.

Бюджетно-налоговые вопросы в краткосрочной перспективе.Многие страны с солидарной, или распределительной пенсионной системой, в настоящее время сталкиваются с проблемой дефицита, который они покрывают частично за счет общих налогов, а частично - за счет государственного долга. Но даже в сбалансированных пенсионных системах возникают бюджетно-налоговые проблемы, когда высокие потребности во взносах приводят к вытеснению общих налоговых поступлений, таких как подоходные налоги, или поглощению тех заемных средств, которые лучше было бы использовать на долгосрочные инвестиции. Любой из этих вариантов - высокие ставки отчислений и налогов, или наращивание долга ради текущего потребления - могут негативно сказаться на экономическом росте страны и ситуации в сфере занятости.

Несбалансированность в краткосрочной перспективе возникает не только в странах с относительно старым населением, и не только в результате переходного периода в экономике. Страны с благоприятной демографической ситуацией нередко имеют государственные программы пенсионного обеспечения, фактический уровень охвата которых настолько низок, что их текущие проблемы не намного отличаются от проблем в странах с более старым населением, - это постоянный дефицит, задержки с платежами, серьезные вливания из государственного бюджета.

Хорошего варианта решения проблем текущей несбалансированности в программах пенсионного обеспечения нет. Все средства хорошо известны; они болезненны и крайне негативно воспринимаются странами-клиентами Всемирного Банка, и не только ими. Главная задача Банка на краткосрочную перспективу при работе со своими клиентами - постараться сделать так, чтобы выбираемые варианты не устраняли возможности достижения долгосрочных целей.

Финансовая жизнеспособность в долгосрочной перспективе. Система пенсионного обеспечения в большинстве стран-клиентов Всемирного Банка носит распределительный характер, и это приводит к необходимости решать проблемы, связанные с прогнозируемым снижением рождаемости и увеличением продолжительности жизни. Эти тенденции носят глобальный характер. В развитых промышленных странах эти тенденции приведут к дальнейшему - причем заметному - увеличению уже достаточно высокой демографической нагрузки за счет пожилого населения. В других странах - в Латинской Америке, Восточной Европе, Центральной Азии (Bos et al. 1994) - также прогнозируется резкое увеличение доли населения в возрасте старше 65 лет по сравнению с возрастными категориями от 15 до 64 лет, причем во многих странах - почти в два раза к 2050 году.

Для решения проблем, связанных с этими демографическими тенденциями, существуют все те же хорошо известные и политически непопулярные меры: снижение коэффициента замещения; повышение возраста выхода на пенсию; дальнейшее повышение ставки отчислений на соответствующие нужды; или дальнейшее повышение бюджетных трансферт, покрываемых за счет увеличения налоговых ставок или снижения не пенсионных расходов. Некоторые экономисты, специализирующиеся на налогово-бюджетных вопросах (Chand and Jaeger, 1996), считают подобные методы целесообразными для развитых стран, однако предлагаемые параметрические реформы, связанные с частично капитализированной централизованной системой, основанной на постоянной ставке отчислений, не учитывают политической экономии пенсионной реформы и ряда других аспектов. Во многих развивающихся странах демографическая нагрузка за счет пожилого населения в настоящее время не требует принятия незамедлительных мер, что дает возможность "раннего вмешательства" в пенсионную политику.

Экономические аспекты. Как показывает опыт развитых и развивающихся стран, неудачно разработанные государственные пенсионные системы могут привести к искажению цикла накопления сбережений в течение жизни и отразиться на решениях, связанных с работой, что повлечет за собой серьезные убытки, а также снижение объема и темпов производства. Что еще важнее - способы финансирования государственных пенсионных систем могут повлиять на совокупные сбережения и развитие рынка капитала, а и то, и другое скажется на экономическом росте.

Эффект налога на труд. Если в системе пенсионного обеспечения слабо прослеживается связь между взносами (отчислениями) и пенсионными пособиями, более молодые работники будут воспринимать взносы как налог на труд, что приведет к уклонению от их уплаты, или, в некоторых случаях, молодежь будет меньше работать. Кроме того, пенсионный механизм нередко создает стимулы - неоправданные - для раннего выхода на пенсию (Gruber and Wise, 1997). В странах, где возможности по сбору и соответствующему контролю слабы, подобные явления на рынке труда усиливают перемещение в неформальный сектор, что ограничивает темпы экономического роста страны из-за возрастания транзакционных издержек (в том числе коррупции) и использования отсталой технологии производства. В странах, где сбор и контроль осуществляются лучше, процесс глобализации увеличил возможности по уклонению от уплаты налога на труд. Высококвалифицированные работники могут менять место проживания, а работодатели - месторасположение производства.

Такие явления на рынке труда присущи не только распределительным системам. Накопительные системы могут страдать от высоких административных издержек и плохого управления активами; причины этого кроются либо в недостаточном/не соответствующем требованиям регулировании, либо в явном вмешательстве государства. Эти факторы могут повлечь за собой установление срытого налога на труд. Даже вполне скромная разница в доходности - например, 2 процента в течение жизненного цикла, означает существенный скрытый налог, который может доходить до 50 процентов и выше.

Влияние на сбережения. Что касается сбережений, то некомпенсируемые трансферты из государственного бюджета в "нездоровые" пенсионные системы могут привести к уменьшению совокупных сбережений и лишить страну возможности занимать средства на инвестиционные цели. Данные о долгосрочных последствиях для уровня сбережений неоднородны, тем не менее непредвиденный рост распределительных пенсионных программ, включая создание новых, вероятно, будет сказываться на объемах капитала и, соответственно, производства. Переход от распределительной системы к накопительной может способствовать росту капитала и в будущем - объема производства.

Даже без какого-либо влияния на объем сбережений, всеобщий охват и высокий коэффициент замещения при распределительной системе уменьшает потребность в дополнительных механизмах накопления средств для обеспечения дохода в старости и могут задерживать появление пенсионных фондов и аналогичных структур финансового рынка, тем самым замедляя развитие финансового рынка. Опыт показывает, что развитие финансового рынка и экономический рост тесно взаимосвязаны, а на примере Чили видно, что самым большим плюсом перехода к накопительным пенсиям стало повышение эффективности использования имеющегося капитала (Holzmann, 1997a).

Распределительный аспект. В идеале, все население должно иметь доступ к определенному доходу по старости, по крайней мере на уровне бедности, и все работающие должны получить замещение части своего заработка в соответствии с их трудовым стажем и выплаченными взносами. Несоблюдение этого принципа часто происходит в следующих случаях (их четыре).

Во-первых, во многих странах с низким и средним доходом механизм привязки к заработку распространяется только на относительно обеспеченных граждан - госслужащих и работников некоторых отраслей формального сектора. Такая система прямо - через бюджетные субсидии и косвенно - через государственное ценообразование может привести к несправедливому распределению бремени, возложив основную тяжесть на менее обеспеченные категории, находящиеся вне формального сектора, но при этом не предоставляя им какой-либо постоянной поддержки в старости.

Похожие проблемы возникают в случае с отраслевыми льготами, - в частности, речь идет о раннем выходе на пенсию. Для некоторых профессий право более раннего выхода на пенсию как компенсация за тяжелые условия труда может быть в определенной степени оправданным с точки зрения распределения. Однако, при наличии перекрестного финансирования в чистом виде - через единую ставку отчислений (взносов) - работодатель не имеет стимулов для изменения технологии производства, а цены предприятий не отражают социальных издержек. Более того, льготы распространяются, как правило, на всех работников отрасли, включая административный персонал.

В-третьих, неудачные системы пенсионного обеспечения могут фактически привести к регрессивным результатам, включая более высокие выплаты относительно обеспеченным категориям с большей продолжительностью жизни, крутую кривую зависимости заработка от возраста, и некомпенсируемый кредит на высшее образование при расчете пенсий.

В-четвертых, в государственных системах пенсионного обеспечения нередко присутствует дифференциация по полу - например, женщины выходят на пенсию раньше, чем мужчины; имеются различия в отношении пособий по потере кормильца, - или по возрасту, семейному положению и ряду других признаков. Даже если подобная категоризация отражает реальные различия или просто глубоко укоренившиеся предпочтения, возникает вопрос - можно ли учитывать эти различия или предпочтения в менее искаженной форме, или таким образом, чтобы стоимость этого для общества была более прозрачной.

Кроме того, существуют проблемы справедливости по отношению к разным поколениям. Некоторое перераспределение между поколениями может быть оправдано в послевоенное время или в переходный период в экономике, но постоянное повышение размеров перераспределяемых средств может привести лишь к ухудшению формирования капитала и, соответственно, к снижению уровня выпуска на благо нынешних и будущих поколений. Особенно остро проблема встает при демографических потрясениях; так, поколения "бэби бума" (всплеска рождаемости) по достижении пенсионного возраста либо создадут серьезную нагрузку для работающих, либо будут иметь менее хорошее материальное положение, поскольку пенсионные обещания придется скорректировать в сторону уменьшения.

Политические риски. Государственные пенсии подвержены многим политическим рискам. Первый, наиболее очевидный источник риска - пока система молода, и поступлений от взносов вполне достаточно для покрытия расходов - предоставление относительно высоких пенсионных пособий существующим пенсионерам и обещание сопоставимого размера пенсий будущим пенсионерам, которое невозможно будит выполнить при сохранении умеренных размеров взносов. Второй - слишком большая зависимость пенсионных выплат от краткосрочного государственного бюджета. Это присуще в равной степени и развитым, и менее развитым странам, как показывает опыт Европейского Союза. Третий - крайне высокая зависимость пенсионных выплат от состояния бюджета в долгосрочный период, что делает выполнение обещаний "бэби бумерам" маловероятным.

Четвертый - многие частично накопительные системы исчерпали свои накопления по причине открытого нецелевого использования средств или низкой доходности, что сделало выплату первоначально обещанных пенсий невозможным Это произошло в Латинской Америке, Африке и, в определенной степени, в Канаде и Японии. В отличие от этого в других странах, например, Нидерландах, накопительная система успешно функционировала на протяжении десятилетий. Имея перспективу создания накопительных пенсионных программ - обязательных или даже добровольных - в странах с переходной экономикой, необходимо поставить ряд непростых вопросов о финансовых учреждениях и регулятивных возможностях в стране. В какой степени производство действительно негосударственное? Кто несет ответственность за пенсионные обязательства в условиях децентрализации в переходный период в экономике?