Существует три основных варианта реформы. Первый заключается в реформировании распределительной системы. Второй состоит в быстром и практически полном переходе к обязательной накопительной системе. Третий - постепенный переход к многоуровневой системе, представляющей определенное сочетание распределительного и накопительного принципа, которое будет зависеть от начальных условий и в стране и ограничений в плане финансирования перехода.

Реформирование только распределительной системы. За несколькими существенными исключениями, многие из необходимых изменений могут быть достигнуты реформированием распределительной системы, т.е., изменением параметров пенсионной системы (таких как пенсионный возраст, нормативы начисления, продолжительность периода, принимаемого во внимание при расчете пенсий, индексация, и т.д.). Потребность реформирования распределительной системы как можно раньше и на длительный период с учетом старения населения, а также инструменты, необходимые для этого, известны уже много лет (Holzmann, 1988). Участие в комплексной реформе распределительной системы непривлекательно с политической точки зрения, - к тому времени, когда можно будет пожинать фискальные и экономические плоды реформы, политик, принимавший соответствующее решение, уже "сойдет со сцены"; проведение продолжительных прирастных изменений создает проблему последовательности. Политики не могут гарантировать, что предлагаемая "параметрическая" реформа будет долгосрочной и последовательной (т.е., что система поставлена на здоровую долгосрочную финансовую основу). И у них нет стимулов для изменения структуры "выплаты/взносы" из соображений политической карьеры. Возникает проблема доверия, и все причины для того, чтобы "параметрическая" реформа с самого начала воспринималась "в штыки".

Существует немало примеров, когда параметрическая реформа не была осуществлена, или проводилась только после напряженной политической борьбы . В качестве некоторых современных примеров можно привести жаркие споры вокруг изменения пенсионного возраста во Франции и Чешской Республике, еще не утвержденное изменение формулы индексации в Германии; совсем недавняя пенсионная реформа в Австрии дает определенную налогово-бюджетную передышку благодаря изменениям в нормативах начисления и продолжительности периода, принимаемого во внимание при расчете пенсий, однако не решает проблемы в долгосрочной перспективе. Большинство прирастных реформ распределительной системы также не могут устранить большую часть присущих ей искажений на рынке труда и перекрестных субсидий между конкурирующими группами.

Возможно, более результативной стратегией при реформировании распределительной системы является использование "изменение парадигмы", т.е., применение концептуальных рамок, меняющих привычное понятийное поле. Изменение парадигмы неотъемлемо присутствует во всех предложениях перехода к накопительной системе по типу Чили. Близким аналогом этого в распределительном контексте является создание фиктивных накопительных счетов (или квази-накопительных), что в настоящее время осуществляется или обсуждается в Латвии, Швеции, Италии, Польше (Plenipotentiary, 1997), Китае и, возможно, в России. Такой подход позволяет использовать лексику из области накопительных персональных счетов для обозначения обещаний, выдаваемых в рамках распределительной системы. Он "обнажает" скрытый актуарный механизм, имеющийся в любой распределительной системе, а большая степень прозрачности помогает как лицам, формирующим политику, так и населению уяснить, какие компромиссы присущи распределительному принципу.

(При квази-накопительных счетах устанавливается размер взносов на длительное время. Ежегодно взносы заносятся на счет каждого плательщика, так, как если бы они вносились на накопительный счет. Кроме того, каждый год счет увеличивается в соответствии с "номинальной доходностью". Под доходностью здесь можно понимать рост ВВП, средней заработной платы или совокупной заработной платы, причем в каждом из этих случаев будут свои последствия для налогово-бюджетной системы при демографических потрясениях или серьезных изменениях в сфере занятости и заработной платы. По выходе на пенсию накопления на персональных счетах оформляются как аннуитет или поток платежей, рассчитанные с применением скрытой процентной ставки и таблиц по уровню смертности в определенных когортах, так же как это делается с накопительными счетами. Поскольку таблицы по уровню смертности пересматриваются с учетом увеличения продолжительности жизни, последствия, связанные с долгожительством будут учитываться в пенсионной системе автоматически.)

Однако, даже использование квази-накопительных счетов не устраняет некоторых недостатков, имеющих место при наличии только распределительного подхода; они связаны с накоплениями и формированием капитала. Неясно, может ли применение квази-накопительных счетов в полной мере решить проблему искажений на рынке труда, до тех пор пока номинальная доходность по-прежнему остается ниже доходности в накопительных системах. Учитывая изменения в демографической ситуации, применение квази-накопительных счетов требует создания "буферного фонда" - частичного резерва, что заставит когорты "бэби бумеров" платить суммы, приблизительно равные приведенному значению равновесной цены их пенсионных пособий. Можно ли будет застраховать такие фонды от политических манипуляций и низкой доходности лучше, чем это было сделано ранее, при аналогичных попытках в Канаде, Японии, Швеции и в других странах?

Переход к полностью накопительной системе. Полный переход к накопительной системе, в принципе, решает все те проблемы, которые не способна решить только реформа распределительной системы, включая использование квази-накопительных счетов; это все вопросы, вязанные с мотивацией, большинство связанных с распределением, а также проблемы сбережений, справедливости по отношению к разным поколениям , формирования рынка капитала. Однако, полный переход к накопительной системе влечет за собой три основные проблемы.

Первая - уплата государственных долговых обязательств не только существующим пенсионерам, но и тем, кто уже заработал право на пенсию в рамках распределительной системы. Вторая - позволит ли финансовая инфраструктура, регулятивный механизм и политическая экономия страны решить эту задачу. Третья - способность открыто и адекватно реагировать на риски, связанные с колебаниями финансового рынка. Эти же три проблемы имеют место и при переходе к многоуровневой системе, однако они менее выражены и более управляемы - при постепенной и частичной приватизации.

Первую проблему - необходимость выплачивать старые долговые обязательства по пенсиям и откладывать средства в счет будущих пенсий - можно решить четырьмя способами (Holzmann, 1997b). Коротко их можно представить следующим образом:

• частичное невыполнение обещаний работающим, особенно более молодым, в соответствии с неизбежными изменениями в распределительной системе;
• использование средств, вырученных от приватизации коллективной собственности, на покрытие соответствующего бюджетного дефицита на раннем этапе переходного периода;
• умеренное привлечение заемных средств на начальном этапе в целях распределения во времени издержек перехода к другой системе, так как в перспективе некоторые аспекты реформы, - такие как более хорошая мотивация на рынке труда, меньшее уклонение от уплаты налога, более эффективное использование имеющегося капитала, - будет способствовать экономическому росту страны;
• фискальные мероприятия вне пенсионной системы - повышение других налогов, таких как НДС, или сокращение других государственных расходов.

Вторая группа вопросов связана с наличием в стране институциональных возможностей и политической воли для регулирования деятельности накопительных пенсионных систем, что обеспечило бы реальную экономическую безопасность для плательщиков, а также действительно способствовало бы созданию конкурентных рынков. Для того, чтобы привести в действие основные регулирующие положения, нужны сильные государственные учреждения. Для того, чтобы ликвидировать устоявшиеся структуры, необходима политическая воля. Пенсионная не реформа не должна использоваться для поддержки неэффективных предприятий или для сосредоточения контроля над капиталом в руках горстки избранных.

Третья проблема связана с рыночными колебаниями и риском. По природе своей рыночный доход нестабилен, и некоторые предприятия обанкротятся. В данном случая можно провести аналогию с демографическими и политическими рисками в распределительной системе. Государство способно и должно смягчать эти риски в обязательной накопительной пенсионной системе посредством создания регулятивной основы и структур по надзору, которые - по крайней мере на начальном этапе - могут быть достаточно строгими (Vittas 1996), оговаривать правила диверсификации и, возможно, требовать, чтобы работающие, становясь старше, переходили от вложения в акции к вложениям в облигации. Вероятно, государству придется пойти на индексацию облигаций, чтобы обеспечить жизнеспособность накопительных систем. Конечно, чем больше масштаб накопительной системы, тем больше ограничений деятельности пенсионных фондов вынуждено будет ввести государство.

Переход к полностью накопительной системе все же может быть целесообразным при наличии определенных условий: скрытый долг в унаследованной распределительной системе относительно невелик, а доверие к реформе распределительной системы невысоко; при этом потенциальные поступления от приватизации достаточно высоки для того, чтобы в значительной степени покрыть издержки переходного периода. Можно говорить о существовании таких условий в Боливии, Мексике и Казахстане, где реформа по типу чилийской находится в стадии разработки или реализации. Но в этом случае Банк тщательно отслеживает процесс, чтобы обеспечить решение бюджетно-налоговых и административных проблем, а также вопросов распределения и регулирования.

Многоуровневая система. Трудности, наблюдаемые только при реформировании распределительной системы или при создании полностью накопительной системы, естественно, вынуждают поставить вопрос о третьем концептуальном подходе к реформе; речь идет о создании многоуровневой, или многокомпонентной системы, в которой одним из обязательных компонентов будет распределительный, и еще один - четко обозначенный, отдельный -накопительный. Многоуровневая система, обязательная или на контрактной основе, уже существует в странах, лидирующих в этой области - Австрии, Дании, Нидерландах, Швейцарии и Соединенном Королевстве. Главные вопросы связаны с последствиями такого подхода к реформе с точки зрения экономики благосостояния

Можно спорить, что никакая реальная пенсионная реформа не может быть эффективной по Парето - в определенный момент времени произойдет снижение чьего-либо уровня потребления, даже если будущие поколения, в целом, будут обеспечены лучше, однако реформа, создающая многоуровневую систему, может способствовать росту благосостояния Я считаю, что многоуровневый подход имеет несколько очевидных преимуществ: он позволяет провести различие между задачами по уменьшению бедности и замещению дохода; он встраивает положения о диверсификации рисков в систему пенсионного обеспечения в стране; он сводит к минимуму финансовое бремя переходного периода, при этом сохраняя многие экономические выгоды, которые дал бы полностью накопительный вариант; при обсуждении реформы он позволяет в качестве доводов приводить некоторые преимущества для более молодых работников и тех, чьи заработки пострадают в результате глобализации.

Многоуровневость позволит стране, проводящей реформу, разграничить задачи по уменьшению бедности и замещению дохода. Первую можно решить через относительно небольшой распределительный компонент или выплату пенсий гражданам из общих налоговых поступлений. Вторую - через обязательные накопительные пенсии, при размере взносов от 10 до 13 процентов. К сожалению, большинство стран, проводящих реформирование, до сих пор главный акцент делают на обеспечение относительно высокого коэффициента замещения, в результате чего на распределительный компонент возлагаются две функции - борьба с бедностью и замещение дохода.

Главное преимущество многоуровневой системы состоит в диверсификации рисков. Не весь пенсионный портфель населения будет "заложником" политического и демографического риска, хотя бы потому, что распределительные системы не будут составлять столь значительной доли в государственных финансовых средствах. Как подчеркивалось выше, большинство тех же вопросов регулирования, развития рынка капитала и рыночных колебаний возникают и при многоуровневой системе, и также требуют решения. Однако, будучи только частью более обширной системы, накопительный компонент может функционировать при меньших ограничениях со стороны государства в отношении долгосрочных инвестиционных вариантов, предлагаемых плательщикам взносов.

Что более важно, многоуровневый подход учитывает тот факт, что в длительной перспективе страны сталкиваются с различными рисками, и нет такого единого инструмента, который позволял бы защитить от всех возможных рисков. По существу, некоторые несистемные риски, например, катастрофы, вообще нельзя диверсифицировать. Далее в обобщающей таблице показано, как многоуровневая система позволяет уравновесить долгосрочные риски.

Таблица 1. Реакция на основные риски.

	Распределительные системы	Накопительные системы
Макроэкономические риски
Отрицательный выпуск	Снижение поступлений, но возможность смягчения последствий для людей	Возможны последствия для финансирования, которые нельзя смягчить
Безработица	Уменьшение поступлений, но возможность смягчения последствий для людей	Нет последствий для финансирования, но участники программы в будущем получат более низкие пенсионные пособия
Низкие темпы роста заработной платы	Снижение поступлений, но возможность смягчения последствий для людей	Нет последствий для финансирования и текущего уровня пенсионных выплат
Финансовый кризис (экономическая депрессия, война, гиперинфляция, стихийное бедствие)	Вероятно снижение поступлений, но возможность смягчения последствий для людей	Сокращение или утрата накоплений
Низкая отдача (доходность)	Нет прямых последствий для финансирования и пенсионных выплат	Нет последствий для финансирования, но снижение уровня пенсионных выплат
Демографические риски
Повышение демографической нагрузки	Ухудшение финансирования	Нет прямых последствий для финансирования и пенсионных выплат
Сокращение рабочей силы	Повышение заработной платы и уровня будущих пенсионных выплат	Снижение доходности и уровня будущих пенсионных выплат
Политические риски
Изменение положений контракта	Осуществить просто	Осуществить сложно
Зависимость от краткосрочного и долгосрочного бюджета	Высокая	Низкая

 

Еще одним серьезным преимуществом многоуровневого подхода является то, что проблемы перехода значительно сокращаются. Результаты моделирования показывают, что для большинства рассмотренных стран (Венгрия, Польша, Хорватия, Словения и Россия) для того, чтобы к концу десятилетия постепенного перехода "расчистить" место под масштабный накопительный компонент, достаточно провести разумную реорганизацию распределительной системы, например, поднять пенсионный возраст. В первые десять лет бюджетную брешь можно закрыть за счет сочетания поступлений от приватизации и незначительных заемных средств. В ряде этих стран переходу способствует сложившаяся временно благоприятная демографическая ситуация, но это преимущество вскоре исчезнет. Пока же только в Венгрии приступили к введению многоуровневой системы, но высока вероятность того, что за ней вскоре последует Польша.

Многоуровневый подход приносит наибольшие экономические выгоды, обычно связываемые с накопительной системой. Хотя часть косвенного пенсионного долга становится явной и требует погашения, выгоды от сокращения искажений на рынке труда, особенно соблюдение соответствующих положений, совершенствования финансовых рынков и, пожалуй, роста совокупных сбережений станут компенсирующим фактором. Пенсионная реформа провоцирует параллельные реформы в других областях экономики, такие как макроэкономическая стабилизация, комплексная либерализация, реформа государственного сектора и развитие институционального потенциала.

Многоуровневая система выгодна и для младших поколений: она предоставляет перспективы относительно высокой отдачи от части их взносов. В Венгрии это стало решающим фактором, благодаря которому удалось преодолеть политический барьер на пути реформы распределительной системы. То, что было невозможно осуществить по отдельности, стало возможным в пакете, включающем накопительный компонент. Аналогично события развиваются и в Польше.

Многоуровневый подход содержит и инструмент, помогающий ослабить страх перед глобализацией. Большинство людей получают свой доход от работы, и заинтересованы в основном в повышении оплаты труда и стабильности занятости. Какие-либо негативные последствия, связанные с попыткой достичь эти цели, или с высоким налогообложением капитала, обычно в расчет не принимаются. Переход к накопительной пенсионной системе расширяет перспективы граждан, дает им возможность лучше уяснить роль капитала и его доходности. Это особенно важно в ситуации, когда работники считают, что глобализация сказывается на уровне их заработной платы, но не в полной мере осознают ее выгоды