О.М. Колобаев

                                                                    (НПФ электроэнергетики)

Совершенствование законодательной базы
негосударственного пенсионного обеспечения

Развитие пенсионных технологий неразрывно связано с формированием и совершенствованием законодательной базы пенсионного обеспечения.

С принятием президентского пакета пенсионных законов об обязательном пенсионном страховании и трудовых пенсиях и внесением в Государственную Думу проекта федерального закона «Об обязательных профессиональных пенсионных системах» вырисовывается следующая структура системы пенсионного обеспечения в Российской Федерации:

·         обязательное пенсионное страхование, включающее в себя страховую и накопительную части трудовой пенсии по старости, страховую и накопительную части трудовой пенсии по инвалидности, а также страховую часть трудовой пенсии по случаю потери кормильца;

·         обязательные профессиональные пенсионные системы, из которых производится выплата пенсий работникам, занятым в неблагоприятных условиях труда. Обязательные профессиональные пенсии призваны заменить действующую в настоящее время систему льготных пенсий;

·         добровольное пенсионное обеспечение.

Многоуровневое построение пенсионной системы было предложено еще в Концепции реформы системы  пенсионного обеспечения в Российской Федерации, одобренной Правительством Российской Федерации 7 августа 1995 года. Дальнейшее развитие системный подход получил в Программе реформирования пенсионной системы в Российской Федерации, которая  была утверждена 20 мая 1998 г. постановлением Правительства Российской Федерации № 463 и с тех пор подвергалась неоднократной переработке.

Хотя структура пенсионной системы России до настоящего времени законодательно не определена, произошли определенные изменения в понимании ее классификации и структурировании. Если в первое время при разработке концепций пенсионной реформы структурирование проводилось в разрезе «государственное – дополнительное» и  «государственное – негосударственное», то со временем стало ясно, что необходимо структурирование в разрезе «обязательное – добровольное», что находит место в уже принятых и разрабатываемых законодательных актах.

Федеральным законом от  15.12.01 № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» продекларировано участие негосударственных пенсионных фондов в обязательном накопительном пенсионном обеспечении. «Страховщиками по обязательному пенсионному страхованию наряду с Пенсионным фондом Российской Федерации могут являться негосударственные пенсионные фонды в случаях и порядке, которые предусмотрены федеральным законом». Проектом федерального закона «Об обязательных профессиональных пенсионных системах», представленном Правительством Российской Федерации в Государственную Думу, предусмотрено создание обязательных профессиональных пенсионных систем не только на базе Пенсионного фонда Российской Федерации, но и на базе негосударственных пенсионных фондов.

Основным отличием видов пенсионного обеспечения при такой классификации становится характер норм и правил, по которым оно осуществляется. Если первые из двух названных выше видов пенсионного обеспечения должны полностью определяться соответствующими федеральными законами, то нормы и правила добровольного пенсионного обеспечения регламентируются договором сторон. При этом как обязательное, так и добровольное пенсионное обеспечение может осуществляться как через государственное учреждение – Пенсионный фонд Российской Федерации, так и через негосударственные пенсионные фонды.

Добровольное пенсионное обеспечение может осуществляться как за счет средств самих участников, так и за счет средств работодателей в рамках коллективных и индивидуальных трудовых договоров.

Формирование системы добровольного пенсионного обеспечения должно опираться в основном на развитие и повышение финансовой надежности действующей системы негосударственных пенсионных фондов.

Задача государства в этом случае законодательно установить налоговый режим добровольного пенсионного обеспечения, способствующий его развитию, а также законодательно оформить меры обеспечения надежности системы добровольного пенсионного обеспечения.

К числу таких мер могут быть отнесены:

·         реорганизация существующих органов контроля и регулирования развития системы негосударственных пенсионных фондов с целью расширения их функций, повышения эффективности и ответственности;

·         совершенствование системы учета и отчетности в сфере добровольного пенсионного обеспечения и обеспечение ее информационной прозрачности;

·         установление требований к договорам, заключаемым негосударственными пенсионными фондами с управляющими компаниями и депозитариями.

Помимо этого, важным элементом повышения надежности системы добровольного пенсионного обеспечения должно стать ужесточение требований к лицензированию деятельности организаций, действующих в этой области, а также к инвестированию пенсионных накоплений.

Серьезной поддержкой развития добровольного пенсионного обеспечения со стороны государства могло бы стать создание благоприятного инвестиционного климата для размещения пенсионных резервов, в том числе выпуск защищенных от инфляции государственных ценных бумаг и обеспечение доступа к реализации долгосрочных проектов, обеспеченных государственными гарантиями.

Исключительно важную роль в развитии негосударственных пенсионных фондов приобретает формирование многоуровневой системы гарантий сохранности пенсионных накоплений, включающей в себя гарантированный размер имущества для обеспечения уставной деятельности НПФ, собственный капитал управляющих компаний и депозитариев, наличие в каждом фонде страхового резерва, отвечающего установленным нормативам, и систему внешнего страхования, разработка которой еще только начинается.

Обязательные виды пенсионного обеспечения даже через 25 – 30 лет развития системы будут не в состоянии реализовать коэффициент замещения (отношение размера пенсии к размеру заработной платы работника) свыше 30 – 40%, что не может являться приемлемым для большинства населения страны. Поэтому развитие систем, позволяющих реализовать более высокий коэффициент замещения пусть даже для отдельных групп населения, должно получить несомненную поддержку государства. В конечном счете, это ведь тоже является реализацией конституционного права гражданина на достойное пенсионное обеспечение.

Потребность в добровольном пенсионном обеспечении испытывают, прежде всего, достаточно высокооплачиваемые наемные работники, заработная плата которых в два – четыре раза превышает среднюю заработную плату по стране. К их числу относится основное число работников нефтегазовой промышленности, атомных и тепловых электростанций, горняков, докеров, плавсостава морского флота, металлургов, авиадиспетчеров и др.

Возвращаясь к структурированию пенсионной системы, хотелось бы отметить, что деление на  «государственное – дополнительное» (см., например, Программу реформирования пенсионной системы в Российской Федерации, утвержденную постановлением Правительства Российской Федерации от 20.05.98 № 463) неприемлемо, с одной стороны, потому, что основано на несопоставимых признаках, а, с другой стороны, это еще вопрос - какая пенсия является дополнительной? В практике негосударственных пенсионных фондов уже не является редкостью, когда пенсия, выплачиваемая негосударственным пенсионным фондом, равна или больше государственной пенсии.

Второй же принцип деления «государственное – негосударственное» противоречит уже принятому Федеральному закону от  15.12.01 № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» и проекту федерального закона «Об обязательных профессиональных пенсионных системах», поскольку реализация этих видов пенсионного обеспечения предполагается как через государственное учреждение – Пенсионный фонд Российской Федерации, так и через негосударственные пенсионные фонды.

Необходимо несколько подробнее сказать об опасности, с которой может столкнуться дальнейшее развитие добровольного пенсионного обеспечения.

Например, имеющиеся предложения о необходимости введения единых условий лицензирования для НПФ, занимающихся добровольным пенсионным обеспечением, и НПФ, допущенных к обязательному пенсионному обеспечению, несут угрозу существованию системы добровольного пенсионного обеспечения в целом.

Напомним, что еще Концепцией реформы системы  пенсионного обеспечения в Российской Федерации, одобренной Правительством Российской Федерации 7 августа 1995 года, предусматривалось, что третий уровень системы пенсионного обеспечения должны составлять негосударственные пенсии.

При этом предполагалось, что негосударственное пенсионное обеспечение в пенсионной системе рассматривается как дополнительное по отношению к государственному и может осуществляться как в форме дополнительных профессиональных пенсионных  систем отдельных организаций, отраслей экономики либо территорий, так и в форме личного пенсионного страхования граждан, производящих накопление средств на свое дополнительное пенсионное обеспечение в страховых компаниях или пенсионных фондах.

Уже этим определением негосударственного пенсионного обеспечения (сейчас было бы более правильным сказать «добровольного») подчеркивается потенциальное разнообразие форм добровольного пенсионного обеспечения и широкая возможность удовлетворить разнообразные потребности различных групп населения.

Разнообразие вариантов добровольного пенсионного обеспечения позволяет в максимальной степени удовлетворить потребность работников в достойной пенсии в зависимости от размера заработной платы, продолжительности работы и личных предпочтений.

Основными формами, в которых оно может осуществляться, являются:

·         добровольные пенсионные системы отраслей и территорий;

·         пенсионные программы предприятий;

·         личное добровольное пенсионное страхование граждан.

К сожалению, до настоящего времени виды и формы добровольного пенсионного обеспечения законодательно не проработаны, что является существенным сдерживающим фактором для его развития.

Решающее влияние на развитие в России добровольного пенсионного обеспечения через систему негосударственных пенсионных фондов оказало вступление в силу Федерального закона от 7.05.98 г. № 75-ФЗ «О негосударственных пенсионных фондах» (далее – Закон), положившее начало формированию адекватной нормативной правовой базы, системы надзора и регулирования деятельности негосударственных пенсионных фондов.

Закон регулирует правовые, экономические и социальные отношения, возникающие при создании, функционировании и ликвидации негосударственных пенсионных фондов, устанавливает основные принципы государственного контроля за их деятельностью. В нем устанавливаются основные требования к фондам, права и обязанности их вкладчиков и участников.

В Законе предусмотрены нормы и гарантии, направленные на обеспечение надежности фондов в выполнении ими обязательств по негосударственному пенсионному обеспечению граждан.

Принципиально важным можно считать то, что принятая в Законе концепция функционирования негосударственных пенсионных фондов и организации государственного контроля за их деятельностью развила и закрепила положения Указа Президента от 16.09.92 г. № 1077 «О негосударственных пенсионных фондах» и не потребовала ликвидации или болезненной трансформации действующих фондов.

Таким образом, наличие Закона позволяет, не дожидаясь разработки специального федерального закона о добровольном пенсионном обеспечении, реализовать достоинства добровольного пенсионного обеспечения через действующие негосударственные пенсионные фонды, однако не снимает необходимости разработки специального федерального закона о добровольном пенсионном обеспечении.

Такой закон определил бы задачи добровольного пенсионного обеспечения,  виды выплачиваемых пенсий,  круг субъектов добровольного пенсионного обеспечения, увязку добровольного пенсионного обеспечения с обязательными видами пенсионного обеспечения по пенсионным основаниям,  права и обязанности участников отношений, возникающих при добровольном пенсионном обеспечении.

Он должен также определить  принципы государственной поддержки добровольного пенсионного обеспечения, контроля за деятельностью в этой области, принципы защиты интересов субъектов добровольного пенсионного обеспечения.

Этим же законом должны быть также установлены ограничения в отношении характера допустимой деятельности других структур в области добровольного пенсионного обеспечения.

При наличии закона о добровольном пенсионном обеспечении изменяется роль Федерального закона «О негосударственных пенсионных фондах». Он должен быть, прежде всего, ориентирован на регулирование правовых, экономических и социальных отношений, возникающие при создании, функционировании и ликвидации негосударственных пенсионных фондов, являющихся  участниками как добровольных, так и обязательных видов пенсионного обеспечения, увязку требований законов об обязательных и добровольных видах пенсионного обеспечения к негосударственным пенсионным фондам.

Законом о негосударственных пенсионных фондах необходимо также определить порядок создания, права и обязанности саморегулируемых организаций участников рынка негосударственного пенсионного обеспечения. 

Одновременно с принятием закона о добровольном пенсионном обеспечении и изменением закона о негосударственных пенсионных фондах должны быть приняты дополнения к законам о страховых компаниях и банках, определяющие специфику деятельности этих институтов в области добровольного пенсионного обеспечения.

Дополнительного законодательного определения требует также деятельность аудиторов, актуариев и оценщиков активов негосударственных пенсионных фондов и других субъектов негосударственного пенсионного обеспечения.

Развитие системы негосударственных пенсионных фондов за время, прошедшее после принятия Федерального закона «О негосударственных пенсионных фондах» пошло в направлении преимущественного развития пенсионных программ предприятий и отраслевых пенсионных систем (пенсионных систем крупных корпораций). Это существенно изменило роль и место в практике добровольного пенсионного обеспечения солидарных пенсионных счетов.

Осуществление пенсионных накоплений на солидарном счете в нынешний, начальный период развития негосударственного пенсионного обеспечения позволяет решить две важные задачи:

·         обеспечить достойной пенсией ветеранов предприятий, которые просто в силу малого срока накоплений не смогли бы накопить достаточную сумму на именных пенсионных счетах (отметим, что именно по этой причине накопительная составляющая в системе государственных пенсий вводится для работников не старше 50 лет для мужчин и не старше 45 лет для женщин). Применяя солидарный счет, предприятие в состоянии решить такую задачу;

·         получить в руки предприятия мощный инструмент кадровой политики.

К сожалению, практически все положения о пенсионном счете, реализованные в Законе относятся к именному пенсионному счету (может быть и не всегда прямо об этом говоря), а солидарный пенсионный счет только упомянут в скобках в отдельных статьях, что порождает различные коллизии при применении солидарных счетов.

Существует мнение, особенно среди работников министерств и ведомств, косвенно касающихся негосударственного пенсионного обеспечения, что единственное назначение солидарного пенсионного счета – уход от некоторых видов налогообложения. Напомним, однако, что предложения негосударственных пенсионных фондов по режиму налогообложения операций по добровольному пенсионному обеспечению, полностью снимают эти обвинения, поскольку предлагаемый ниже режим налогообложения операций по негосударственному пенсионному обеспечению совершенно не зависит от типа применяемых фондами пенсионных счетов.

Касаясь вопросов налогообложения, хотелось бы сформулировать принципиальные положения по налоговому режиму субъектов деятельности (вкладчиков, участников, самих фондов, управляющих и депозитариев), связанной с негосударственными пенсионными фондами.

При осуществлении деятельности, связанной с обязательным пенсионным обеспечением (накопительными системами или профессиональными пенсионными системами) режим налогообложения всех субъектов этих систем не должен отличаться от режима налогообложения, который имел бы место при работе этих субъектов в пенсионных системах, созданных на базе Пенсионного фонда Российской Федерации.

При создании добровольных пенсионных систем должна быть реализована система налогообложения, называемая «система ЕЕТ» (от английского exempt, exempt, tax), на базе которой строятся предложения негосударственных пенсионных фондов по особому режиму налогообложения добровольного пенсионного обеспечения, и которая включает:

·         освобождение от всех видов налогообложения пенсионных взносов предприятий в негосударственные пенсионные фонды, а также всех операций, связанных с размещением пенсионных резервов;

·         исключение взносов граждан на добровольное личное пенсионное страхование, осуществляемое как через негосударственные пенсионные фонды, так и через страховые компании, из облагаемой налогом на доходы физических лиц базы.

Конечно, реализация того или другого режима налогообложения не является предметом Федерального закона «О негосударственных пенсионных фондах» и в этом смысле две статьи Закона на эту тему имеют, особенно после вступления в силу Налогового кодекса, чисто декларативный характер, но упомянуть об этой проблеме, как о комплексной, хотелось бы.

Как всякий закон, текст которого явился предметом компромиссов после попыток согласовать противоположные позиции, Федеральный закон «О негосударственных пенсионных фондах» имеет множество противоречий в определениях и формулировках. Подробно они уже широко обсуждались в печати.

Наличие таких противоречий приводит как к появлению различных толкований различными субъектами негосударственного пенсионного обеспечения, так и к не всегда обоснованным требованиям со стороны различных регуляторов (ФКЦБ, налоговые органы и др.).

Наиболее заметным местом компромисса в Законе является глава VI «Размещение пенсионных резервов». Именно по положениям этой главы были наиболее существенные разногласия при принятии закона, по ней же различными министерствами и ведомствами предлагается внести наиболее существенные поправки.

Они касаются, прежде всего, желания отменить разрешенное Законом самостоятельное размещение пенсионных резервов самими фондами в отдельные направления размещения, обязать фонды иметь только одного управляющего, проводить размещение пенсионных резервов исключительно по договорам доверительного управления ценными бумагами.

Хотелось бы отметить, что выработанный практикой порядок размещения пенсионных резервов обеспечивает большое разнообразие в формах и направлениях размещения, позволяет в ряде случаев оптимально удовлетворить потребности учредителей и вкладчиков. Вопросы размещения пенсионных резервов ни разу не были причиной скандала с негосударственными пенсионными фондами.

В то же время, уроки кризиса 1998 года говорят о настоятельной необходимости включения негосударственных пенсионных фондов в число кредиторов, требования которых удовлетворяются банками и организациями, осуществляющими размещение пенсионных резервов в первую очередь. Это, правда, не вопрос Закона, необходимо внесение соответствующих изменений в действующее гражданское законодательство.

Особенности современного менталитета в России и крайне низкий уровень развития рынка ценных бумаг требуют существенной корректировки подходов к вопросам надежности размещения, по сравнению с характерными для развитых рынков Запада, и поэтому должны обеспечивать достаточную свободу для выбора фондами инвестиционной политики.

В то же время требуются уточнения отдельных фундаментальных положений, таких как «самостоятельное размещение», «управляющий» и некоторые другие.

Сказанное не означает, что для обязательных пенсионных систем не должны отрабатываться иные, более жесткие, чем для добровольных, правила. Но правила для обязательных систем должны распространяться в равной степени и на пенсионные системы, создаваемые с участием Пенсионного фонда Российской Федерации.

Рассматривая вопросы внесения изменений в Федеральный закон «О негосударственных пенсионных фондах», следует сначала проанализировать полноту и эффективность реализации действующих положений Закона. До настоящего времени не разработан целый ряд подзаконных актов, необходимых в деятельности негосударственных пенсионных фондов.

Прежде всего, это относится к вопросам лицензирования деятельности фондов, которое продолжает вестись по Положению 1995 года, имеющему многочисленные несоответствия как с Федеральным законом «О негосударственных пенсионных фондах», так и с Федеральным законом «О лицензировании отдельных видов деятельности».

Совершенно не решены также вопросы деятельности независимых актуариев. Принятые по этому поводу нормативные акты Инспекции негосударственных пенсионных фондов крайне сомнительны с юридической точки зрения и не решают поставленную задачу. Проведение регулярного и действительного независимого актуарного оценивания «результатов деятельности по негосударственному пенсионному обеспечению и доходов от размещения пенсионных резервов» является одним из важнейших положений Закона, необходимым для обеспечения открытости и прозрачности деятельности негосударственных пенсионных фондов.

Невостребованным оказалось положение об объединенных гарантийных фондах и других формах внешнего страхования. Создается впечатление, что негосударственные пенсионные фонды не заинтересованы в их развитии, а у регулирующих органов не достает политической воли добиваться их внедрения.

Процесс принятия необходимых нормативных актов протекает медленно. Причин задержек принятия решений несколько. Это и недостаточная проработанность первоначальных проектов документов, и естественный процесс привыкания большинства специалистов министерств и ведомств, для которых вопросы негосударственного пенсионного обеспечения являются новыми, к терминологии, новым финансовым условиями работы с пенсионными резервами. Немаловажную роль играют и попытки решить на этапе согласования подзаконных актов вопросы, которые не удалось решить при прохождении Закона.

Желание отдельных министерств и ведомств решить при внесении изменений в Федеральный закон «О негосударственных пенсионных фондах» свои ведомственные вопросы является главной опасностью. Это наглядно проявилось в ходе нелегкого прохождения, казалось бы, простого проекта закона от 12 февраля 2001 года № 18-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О негосударственных пенсионных фондах».

Поэтому, когда встает вопрос о внесении изменений в Федеральный закон «О негосударственных пенсионных фондах», необходимо очень осмотрительно подойти к выбору момента разработки и внесения в Государственную Думу соответствующих поправок. В то же время, при подготовке соответствующего законопроекта необходимо обеспечить постоянное участие негосударственных пенсионных фондов в их разработке и согласовании.

© Copyright: О.М. Колобаев, 2002 г.